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第十八章，对工商业税收有详细的规定。如店铺开业、牲畜乘船、边境贸易、典当，甚至说媒、离婚、求助等，都交纳税金或实物税。西夏实行盐、酒专卖，“三司”设盐铁使专门管理盐铁生产。夏景宗时，“数州之地，财用所出，并仰给青盐”，西夏每年至少采盐数十万石，同宋、辽、金进行官方贸易，换取粮食。盐走私与逃税十分猖獗，《律令》规定，对逃税者一经发现，“偷税几何，当计其税，所逃之税数，以偷盗法判断”。西夏对过境的各族商人，征收高额的过境税，如对回鹘经西夏去宋、辽的商贾，对驼载物品，“夏人率十而指一，必得其最上品，贾人苦之。后以物美恶杂贮毛连中，然所征亦不赀”。据此可知，夏人对过境商贾征收十分之一的商税，这可能是一种定制。
徭役西夏的徭役，包括兵役和力役。据《宋史·夏国传》所载兵制规定“其民一家号一帐。男年登十五为丁，率二丁取正军一人。每负赡一人为一抄，负赡者，随军杂役也。四丁为两抄，余号空丁。愿隶正军者，得射他丁为负赡，无则许正军之疲弱者为之。”又据曾巩《隆平集·西夏传》记载“凡年六十以下，十五以上，皆自备弓矢甲胄而行。”西夏实行全民皆兵制度，凡成丁者都要承担兵役其中分直接担负战斗的“正军”和军中劳役“负赡”。“正军”除国家给予很少的军事装备外，还要自备弓箭、盔甲，承担补充“长生马”、驼。宋朝西北边帅范仲淹说“西夏建官置兵，不用食禄。每举众犯边，一毫之物，皆出其下。”宋朝大臣张方平在给宋仁宗的奏章中也指出“今羌戎乃汉唐郡县，非以逐水草射猎为生，皆待耕获而食，贼每点集资粮器用，人自为备，须岁年计，乃能大举。”2“点集”作战成为西夏人民的沉重负担，繁重的兵役负担是造成西夏日趋贫困，国势衰颓的原因之一。
西夏时期的劳役是极其繁重的。从党项建国前的李继迁时期到李元昊建国后，西夏都大规模征调民夫修筑黄河水利。历朝皇帝都不惜民力，役民兴修都城、宫室、陵寝、寺庙。史书不乏记载，如李德明时，“役民夫数万于鏊子山大起宫室，绵亘二十余里，颇极壮丽”。景宗李元昊“于兴庆府东一十五里役民夫建高台寺及诸浮图，俱高数十丈”。“大役丁夫数万，于（贺兰）山之东营离宫数十里，台阁高十余丈，日与诸妃游宴其中”。西夏穷兵黩武，兵役和劳役是压在西夏人民身上的两座大山。
《西夏书事》卷9。
2《西夏书事》卷35。
《包拯集·论杨守素》。
第六节金代的赋税和役法金代的赋税和役法，因各族社会发展的不同而有不同的特点。地税有女真族的牛头税；有中原的两税，都以耕地为征课的对象，但由于土地所有制不同，征课办法与性质也有不同。金代的物力钱，与地税不同，是以丁口和资产总和为征课对象，一切科敷品及徭役均据此而出。此外，尚有其他名类不同的课税，依着征课对象不同而有区别。金代的赋税和役法，在中国赋税和役法史中占有一定的地位，是整个中国赋税和役法发展变化的一个组成部分。
赋税一、牛头税（牛具税）牛头税是女真族猛安谋克户向国家所承担的一种地税，其征收的基础是牛头税地。牛头税也叫牛具税，其制度是以每耒牛三头为一具，以民口二十五为限，受土地四顷四亩有奇，按年输粟，官与民占有土地不得超过四十具。在金太宗天会三年（25）以前，赋税征收没有定制，根据需要的多少而定。到天会四、五年，牛头税的征收始由无定制发展为定制。
牛头税的征收由土地占有关系的性质而定。分配到牛头地的猛安谋克户，不分贵族与一般平民，都要按规定交纳牛头税，征收额每牛具固定为一石或五斗不等，不分收获多少，都交纳定额的税粟。由猛安谋克户向国家交纳的牛头税额，比起汉族人民负担的两税要轻得多。汉族人民负担的两税为牛头税五斗之四十倍多，为牛头税一石之二十倍多。这不单纯是由于种族的不同所造成，也是由于社会经济形态不同和税制的差别所造成。牛头税不是向猛安谋克户中的奴婢口征收，而是向占有土地的猛安谋克户征收，这是金代女真族奴隶制的税制不同于封建制税制的最重要的标志。牛头税的征收主要是作为储藏而用，并专门设有储藏牛头税的仓廪，以与一般州县的常平仓相区别。牛头税仓廪设在各谋克内，其制由“谋克监其仓，亏损则坐之”。牛头税设有专门仓廪储藏，有两个方面的作用一是“备饥馑”、“备凶年”，如“太宗以岁稔，官无储积无以备饥馑，诏令一耒赋粟一石，每谋克别为一廪贮之”2。金世宗大定八年（8），“猛安谋克牛头税粟，本以备凶年，凡水旱乏粮处，就赈给之”。二是作为支付猛安谋克俸给之用。“大定二十年，诏猛安谋克俸给，令运司折支银绢。省臣议若估粟折支，各路运司储积多寡不均，宜令依旧支请牛头税粟。如遇凶年尽贷于民，其俸则于钱多路府支放，钱少则支银绢，亦未晚也”2。猛安谋克俸给起初是由牛头税粟支给，这大概是由原始公社把部分贡纳作为部落酋长的日常消费那种关系转化而来的。
女真族牛头税同封建制度下的个体农民向国家缴纳的地税，以及农民向《历代名臣奏议》卷>
2《西夏书事》卷9、8。
《金史》卷47《食货志》。
2《金史》卷47《食货志》。
地主交的地租截然不同。牛头税不是以一家一户的个体经济为征课的对象，而是以二十五口为单位从国家分得的一牛具土地为征课的基础。女真族的奴隶制是家族奴隶制，由氏族制变革为奴隶制以后，公社组织以及公社内部土地共有和合产聚种的遗制作为残余而保留下来，族长制和氏族制残余还严重地存在，但这并非与奴隶制的集体经营和以家族的形式占有、使用奴隶进行生产相矛盾，相反，更便于把财产的占有权集中于一人，通过公社内各家族集体耕作以及生产物最终由族长来支配，同时也便于以家族的形式占有和使用奴隶集体生产，以及把家族内成员降于无权的地位。由这种关系而确定的牛头税，是女真族不同于封建制的一种特殊的田税制度。
二、物力钱物力钱是金朝实行的按物力征钱的资产税。在金世宗以前，只有物力，没有物力钱，大定四年始确立物力钱的征税制度。金初为根据物力征赋调，曾实行三年一大比制度。大比，就是每到三年，使天下通检民数和物力，重新进行一次登记，以便征课赋调。到金世宗时，由于猛安谋克内部贫富变易，版籍不实，赋调不均，特别是新的封建关系的增长，一方面为防止猛安谋克内部变化，抑制女真贵族；另一方面为对汉族等人民增加赋敛，因而需要在金的全区域内进行统一的物力钱的征收。物力钱的征收，同金社会经济和货币关系的恢复发展不可分割，是朝廷在正税之外，增加赋敛收入的一种手段。根据《金史·食货志·序》的记载，物力钱征课的对象及其所包括的内容，大致有以下几个主要方面其一，金制规定“官田曰租，私田曰税”。但在租税之外，同样的土地又被列入物力之内出赋。完颜永元曾面责张弘信说“朝廷以差调不均，立通检法。今使者所至，以残酷妄加农民田产，箠击百姓，有至死者。”3刑部郎中路伯达等也说“民地已纳税，又通检物力，比之浮财所出差役，是为重并也。”4可见金之土地，既是租税所出，又是财产税征课的最重要的内容。其二，金代女真奴隶主贵族乃至官僚、地主的家庭中，都有数量不等的奴婢，因为奴婢被视为主人财产的一部分，因此也是物力钱征课的对象和内容之一。
其三，园地、屋舍、车马、牛羊、树艺之数，均属物力钱征课的对象。
其四，依其贮藏货币多少而定物力钱的征课。
金代物力钱的征收，主要是根据土地、奴婢、园地、屋舍、车马、牛羊、树艺，以及货币等资产征收赋税。因此，户是物力钱征收的根基，所以物力钱的推行必须定版籍，版籍不实就失去了“按籍科差”的基础。确定版籍又主要依据人口和资产两个方面。
金代以户口多寡、富贵轻重定户籍，这一方面是女真“人丁军”和“家户军”征调的根基；另一方面也是定户等征课物力的根基。物力钱的征收，是先由官府勘查出应当征收的总数，然后再按规定的户等来征课。
金代物力钱征课之制，最初源自女真族本身的三年一大比之制，亦即适应奴隶主最高统治者征课的需要，按各户所有牲畜资具多寡随时征发，即所谓“辨物行征之制”。其后，随着女真族进入中原，特别是由统一的皇权制代替了勃极烈制以后，为对其属下的汉户和猛安谋克户实行统一的物力钱的征课，便取宋物力钱的名称和规制，并以唐户税的内容和精神，制定出金代3《金史》卷88《纥石烈良弼传》。
4《金史》卷58《百官志》。
的物力钱征课制度。因此，金代物力钱征课的内容、范围和方法，多类于唐的户税制度，唐代户税与金代物力钱，均以资产为主要内容，按资产的等第而异税率；均以户等为根基，三年一籍，分课役与不课役之户两种，唐户税规定自王公以下都要负担，金则规定“上自公卿大夫，下逮民庶，无苟免者”。
金世宗时，正处于女真族由奴隶制向封建制急剧地转化时期。大定二十年后封建制发展特别快，在这种形势下曾对通检推排问题展开争论。其中一部分人主张止验财产多寡分为户等，奴婢孳畜、地土数目不在通检推排之内。另一部分人主张奴婢孳畜、地土数目应在通检推排之内，只有这样“贫富自见”2。在当时占有奴隶生产的是女真奴隶主贵族，把奴婢、牛具等列入通检推排，对奴隶主很不利，相反的，只按财产多寡定户等，不把奴婢、牛具等列入通检推排，对那些把土地都出租，不蓄奴，而又豪富的新兴地主来说又不利。金世宗结果采纳了后一种意见。金世宗通检推排物力的政策，一方面不想改变猛安谋克内“计口授地”制度，强调自种，但力果不足者允许有限制地出租土地；另一方面按猛安谋克户等均赋役，把奴婢等作为物力钱的征课对象。
金世宗通检推排物力，是想“以革前弊”，但前弊未革，后弊复生；是想解决出现的“富贫差发不均”问题，结果是“贫者自贫，富者自富”。在通检推排物力过程中出现严重的专以苛酷多得物力为功的现象，但也有“称其平允”的，两者成为鲜明对比。《金史·梁肃传》“（大定）四年，通检东平、大名两路户籍物力，称其平允。他使者所至皆以苛刻增益为功，百姓诉苦之。朝廷敕诸路以东平、大名通检为准，于是始定。”推排物力的弊病终不得纠正，成为对人民财产的掠夺。至于把逃户的物力钱，抑配给未逃户承担，民不堪命，更是有苦难言。
三、两税金代两税是继五代、辽、宋之后发展而来的，但它与辽、宋旧制比较，并非原封不动的承袭和照搬，而是在原有的基础上又有了发展和改进。金代的制度是官地输租，私田输税。关于两税的征收额和限期的规定是夏税亩取三合，秋税亩取五升，此外纳秸一束，束5斤。夏税输纳期限，起六月，止八月；秋税输纳期限，起十月，止十二月，分为初、中、末三限，州300里以外，纾其期限一个月。金章宗泰和五年（205），因为十月民之收获尚未完毕，改秋税限十一月为初。又因中都（今北京）、西京（今山西大同）、北京（今内蒙古宁城西）、上京（今黑龙江阿城南）、辽东、临潢（今内蒙古巴林左旗东南）、陕西等地寒冷，农作物成熟期晚，夏税限以七月为初。
金代两税输纳不仅分为夏秋税两季，而且均以田亩作为输税的依据和标准。金代两税征收内容与宋不同，宋之两税中有钱，并且计钱扭折为绢帛之类，金则夏秋两税皆输粟米，无按田亩征税钱并扭折为绢帛之事，绢帛之税另以户调的形式出现，因之金代两税实际上已发展为纯粹的地税的形式。金代两税输纳的期限一般地比北宋晚。北宋夏税起五月止七月（或八月初），金夏税起六月止八月。北宋秋税从九月到十二月，征期为四个月，金秋税从十月到十二月，征期为三个月，泰和五年又改为十一月到翌年正月。《金史》卷7《完颜永元传》。
2《金史》卷4《食货志》。
同时金朝还规定州300里以外的纾期一个月，并规定初、中、末三限输纳。北宋起期早而征期长，金起期晚而征期短，并分三限输完。
金代两税输送，从规定来看，比过去有改进的地方。
其一，金代规定输送粟米，可依道程之远近递减其税数，这在某种程度上减轻了百姓在运输途中的负担，比宋代以假借“支移”的名称向百姓征脚费的办法不仅不同，而且是个很大的改进。
其二，金代两税输送采取递减税额的办法，也与宋代在田税以外，每斛各输二升谓之“雀鼠耗”，或者强迫人民输二斗谓之“省耗”不同。
其三，金代规定上户输运仓，中户次之，下户最近，这同《魏书·食货志》记载的“上三品户入京师，中三品入他州要仓，下三品入本州”，分户等依里程远近输入的精神相似。
金代也有折纳（折变），但与宋略有不同。金代两税征输，重在本色，一般地不许折纳他物，而本色征收又重于当地所产，如虽规定两税要纳粟，因当地产麦，则准许纳麦以便民。金代折纳的原则，首先要注意官府粟米的储数，此外则听百姓从其便折纳。金代两税折纳重在官府实际需要，与宋代假借折纳辗转增加税额不同。
四、户调金朝两税已成为纯粹的地税，物力钱的征课属资产税，同时在两税、物力钱之外有户调的征收制度。金代法律规定，民田必须以其地的十分之三为桑地，猛安谋克田必须以其地的十分之一为桑田，或40亩种桑亩。除枯补新，严禁毁树木。
金代不仅按制令百姓种桑，同时也有征收丝绵绢税之制。如“桑被灾不能蚕，则免丝绵绢税”。“诏免北京课段匹一年”。元好问《秋蚕》诗“东家追胥守机杼，有桑有税吾犹汝。官家恰少一絇丝，未到打门先自举。”3金代绢税之制分季输纳，所以有“夏绢”之称。但绢税已从两税分出，它既不随田亩输纳，也不是田亩的附加税。夏绢按户征调，凡纳丈尺的小户，旧例数户合并成全匹输纳2。此按户课绢之制，实即户调，与两税（地税）、物力钱（资产税）不同。
金代赋税负担，一般来说比辽、宋轻。金太祖“诏除辽法，省税赋”3。太宗“敕有司轻徭赋，劝稼穑”。“昔辽人分士庶之族，赋役皆有等差，其悉均之”2。金熙宗废刘豫后，减其旧税三分之一，“民始苏息”3。辽、宋除正税（田赋）之外，尚有许多附加于田赋的各种杂税，到金时，原辽、宋时繁多的田亩附加税名称，大部分已不见记载。金代两税的征收额与北宋相比，北宋秋税中田八升，下田七升四合，金代夏秋两税合在一起为五升三合，比北宋秋税下田所输尚少二升一合。金代两税轻于辽、宋，这是北方经济恢复和人口大幅度增长的一个很重要的原因。
《金史》卷4《食货志》。
《金史》卷4《食货志》。
2《金史》卷《世宗纪》。
3《元遗山诗笺注》卷3。
党怀英《赠正奉大夫袭封衍圣公孔公墓表》，《金文最》卷89。
2《金史》卷2《太祖纪》。
3《金史》卷47《食货志》。
在金代统治下的农民，由于剥削制度自身对农民的掠夺性，仍不能免遭税赋的额外勒索，如税无科则，一切为上田之税，甚至州县赋民，以牛多寡为差，民匿而不耕；浮收、抑配之弊也较为普遍存在，官吏贪暴，与奸为市，公私对百姓大下其手，无所控告；当时输赋税于官，先经有力者结揽，或者为兼并者所揽，县吏乡胥得以为奸，弊病百出；户减田荒而每年所纳赋税不减，照例征收。
五、商税和其他杂税金代除牛头税、物力钱、两税、户调之外，还有其他诸种课税和杂赋。金代榷货之目有酒、曲（酿酒用）、茶、醋、香、矾、丹、锡、铁、盐，而在此十月中以盐为首。
金设七个盐司，大定间旧课，岁入为223贯5文；章宗承安三年（98），增至贯37文2分。其增入的具体情况如下表盐司旧课岁入数承安三年盐课岁入数山东贯贯400文沧州贯宝坻贯00文贯解州贯25文西京0049贯文辽东贯25文北京文345贯7文2分金代榷酤因辽、宋旧制。中都曲使司，大定间岁获钱3500贯，承安元年增到贯。西京酒使司，大定间岁获钱文，承安元年岁获钱贯。金由于大定初国用不足而征课醋税，时榷时罢，岁课入钱数没有记载。
金代用茶，一部分来自宋人岁贡，一部分向南宋榷场购得，后来金自己也提倡种茶，在山东淄（今山东淄博西南）、密（今诸城）、宁海（今牟平）以及南京路蔡州（今河南汝南），有官营造茶作坊。金时饮茶之风很盛，市井茶肆相属。河南、陕西50多个郡，每郡日食茶率达20袋，袋直银2两，在一年中所费民银达30万。金之茶课岁入亦无记载。
诸商税见于记载者，城郭有赁房税、地基钱，商旅往来，诸路各有关税。大定二十年（80）正月，定商税法，金银百分取一，诸物百分取三。大定间，中都（今北京）税使司岁获钱4440余贯，承安元年增至贯。此外，金代也有各种苛捐杂税，如铺马、军需、输庸司吏、河夫、桑皮故纸等钱，名目烦琐，不可殚述。特别是在统治者大兴土木和发动战争时，横征暴敛，尤为残酷。海陵大修中都、汴京（今河南开封）等处宫室时，凡所需颜色、胶漆、金翠、珠玉、布麻、铜、铁各种材料，尽取之于人民。海陵为对南宋发动战争，中都和四方所造军器材用，都赋于民。箭翎一尺贵到千钱，村落间往往是椎牛以供筋革，至于乌鹊狗彘，没有不被其害的。而且海陵时，“为一切之赋，有菜园、房税、养马钱”4，章宗时虽一度减轻赋税，但章宗因军需所费甚大，拟依黄河夫钱之例，征收军需钱。宣宗时有“桑皮4《金史》卷3《太宗纪》。
故纸钱”。《金史·食货志·序》记载，金朝末年，“括粟、阑籴，一切掊克之政靡不为之。加赋数倍，预借数年，或欲得钞则预卖下年差科。高琪为相，议至榷油”。
金承中原旧制有和籴。和籴是朝廷向人民强制购粟的一种官买制度。熙宗皇统二年（42）十月，命有司增价和籴于燕西、东京、河东、河北、山东、汴京等路。世宗大定二年，命完颜守道就山东、西路和籴，只许民间留户口岁食，余皆纳官，给其直。其后又屡次命令地方在秋熟以后广籴，其病百出，扰民害农。金人假借和籴之名强取于民的还有带籴、帖籴、借籴等名称，两年之间有的竟举行七八次，人民有米的尽被拘括，无米的也按户口多少拟定数目，勒令申纳。与此同时，强行抑配之弊也不断发生。宣宗贞祐三年（25）八月，施行沿河遮籴法。其法规定凡商人贩粟渡河，每石官籴其八，并不得私渡；凡军民客旅粟，不于官籴处粜，而私自贩渡的，杖一百。于是商旅裹足，米价踊贵，沧州（今属河北）等地一斗米直银十余两。至兴定元年（），人民已多因和籴而弃业。
役法金代役法包括职役、兵役、力役三项。
一、职役金代职役基本承宋旧制而来。金制在京府州县郭下置坊正，村社则随户之多少为乡置里正，以按比户口，催督赋役，劝课农桑。村社300户以上设主首4人，200户以上3人，50户以上2人，以下人，以佐里正禁察非违。置壮丁，以佐主首，巡警盗贼。猛安谋克部的村寨，50户以上设寨使人，所掌与主首相同。寺观设纲首。凡坊正、里正，以其户十分内取三分，富民均出顾钱，募强干有抵保者充当，人不得过百贯，役不得过一年。金在京府州县置坊正、里正、主首、壮丁，同宋的里正、户长、壮丁颇同。坊正、里正都由富家出钱雇募，而主首、壮丁也可能由雇募充任。
二、兵役金代女真族的军事组织是猛安谋克，平时生产，战时签壮者为兵，同时也以猛安谋克组织契丹、奚等族人。海陵为南攻宋，命户部尚书梁球、兵部尚书萧德温计女真、契丹、奚三部之众，不限丁数，悉签为兵，凡24万。金也签汉人为兵，至熙宗时已发展为常制，兵役在金时是人民的一种沉重负担。
金代签兵制度，是按人户物力和人户丁力两种方法进行。《建炎以来系年要录》记载“金人民兵之法有二一曰家户军，以家产高下定之；一曰人丁军，以丁数多寡定之。”这种签军的办法，实际上把有物力负担的课役户与无物力负担的不课役户，统统作为签发的对象。而且既被签发之后，还要自备衣粮，所以汉人当兵至有远戍十年不归，生死未卜，但家中还要照例每岁送衣服。楼钥《北行日录》上（《攻媿集》卷）记载，胙城一个父老申诉他的“女婿戍边十年不归，苦于久役，今又送衣装与之”。家户军的人户既隶于军籍之后，即不问其丁口绝否，或是沦为佣贱，都一样的不能幸免军役。因此当时竟有“持产业契书共告于元帅府，以父子俱阵亡，无可充役，愿尽纳产业于官，以免充役”。其结果是“元帅府怒其沮坏军法，杀之”5。
5《金史》卷05《范拱传》。
女真人虽然负担比汉人轻得多的田税，但他们往往终身不能摆脱兵役之苦。因长期的战争，他们感于兵役之苦而厌烦战争。当金兵入燕京时，吕颐浩陷敌数日，他就曾了解到金军士每夜嗟怨，都说和契丹交战十年，而今还要南下，不知何日可以还军。金废刘豫而发兵时，女真人以为要和宋战争，都很恐惧。太原府祁县女真千户斜也，与其家属闻得发兵事后痛哭，他杀了一口猪，用斜也自己穿的衣服裹好，埋在后营，并祝告“斜也已阵亡，葬之矣！”2金人每次签军，都要引起百姓的骚动，嗟怨道路，为害亦甚。刘祁《归潜志》卷7记载金时签军之弊时说“金朝兵制最弊，每有征伐，或边衅，动下令签军，州县骚动。其民家有丁男好身手，或时尽拣取无遗。号泣怨嗟，阖家以为苦。驱此辈战，欲其克胜难哉。贞祐初，下令签军，会一时任子为监军者，以春赴吏部调数，宰执使尽拣取，号监官军。其人愤愠叫号，交诉于台省，又冲宰相卤簿，上知其不可用，免之。”
金代每签兵都派天使。天使往山东签兵，人不肯从，便执天使杀之。这是当时人民为反抗签兵和避免兵役之苦而做出的一种正义行动。
三、力役在兵役之外，人民还要负担各种繁杂的力役。金时力役也是出钱代役，在世宗大定二十三年（83）以前，被役雇钱，是向未受役之家征钱给之。后来由于被役者不能得到雇钱，此制遂坏，不得不改为被役者按其所应得雇钱酌免租税及铺马钱来偿还。
金代力役繁重。天会九年（3），金向漠北的曷董城（今蒙古乌兰巴托西）用兵和天会十四年刘“齐”侵犯宋境时，都先后向河北、山西、京畿、山东等处调集民夫。特别是海陵南侵时，征发民夫制造军器和战船，一次征发竟达40万人，督责苛急，日夜不息，病死的很多。海陵对南宋发动战争，向诸路括马计5万匹，调养马夫役饲养。此外金修筑各种工程，都从诸路调集民夫、工匠。金修燕京宫殿，用时三年，全部工程动员民夫80万，兵夫40万。暑月工役，因疾疫而死者不在少数。修建汴京宫殿，运一木所用费至2000万，牵一车所用人力至500人。全部工程也向诸路调集夫匠和兵夫，每四个月一轮替。近者不下千百里，远者不下数千里，近者北归，往往要经半年时间，远者得回，需年余到家，而且不月余又复起发。其河北人夫死损大半，其岭北西京路人夫七八千人，得归者不过千余人。《金史·世宗纪·赞》记载海陵时“赋役繁兴，盗贼满野，兵甲并起，万姓盻盻，国内骚然，老无留养之丁，幼无顾复之爱，颠危愁困，待尽朝夕”。
金世宗即位后，鉴于海陵时过度把力役负担强加于人民身上所造成的社会不安，为缓和当时的阶级矛盾，便实行一些改革弊制的措施，以巩固社会的安宁，在安宁中求发展。其与力役有关者主要表现在大定二年（2）五月作出规定“凡有徭役，均科强户，不得抑配贫民。”三年下诏“今闻河南、陕西、山东、北京以东及北边州郡，调发甚多，而省部又与他州一例征取赋役，是重扰也。可凭元帅府已取者例，蠲除之。”二十三年，许所役免租税及铺马钱。二十七年，“怀、卫、孟、郑四州塞河劳役，并免今年差税”。世宗初，把海陵时征发南攻士兵大量裁减还家，也算是减轻兵役负担的一种措施。这些措施在一定程度上对缓和社会矛盾是有利的，但当时的广大人民并不因此而就免除了各种力役的负担。
《大金国志》卷《熙宗帝纪》金大定、明昌时是社会发展的繁荣时期，力役之征有所减轻，被旧史称为金统治的“小康”之世。但随着社会诸矛盾的发展，由盛转衰，特别是金的后期，力役繁重是不多见的。《金史·食货志》载高汝砺言“今民之赋役，三倍平时，飞挽转输，日不暇给。”《金文最》卷80《单州（今山东单县）乌延太守去思碑》“军旅之用，飞刍挽粟之役，一出于民。河南最为近边，其间应办，方之余路为多。”在金统治的期间，力役之征有革有循，有减有增，有的是朝廷法定赋役，有的是乱用民力。有的工程有益于社会，也有益于民，如动员兴修水利，金章宗时修建芦沟石桥（今北京西南郊），近三年时间完成。对此等力役之征，史书多有颂声。相反的无益于社会民生，只为统治者的作乐享受，或者是军政腐败，乱用民力以维护其统治的苟延残喘，置人民于水火而不顾，痛楚与抨击反抗之声，载于道路。《中州集》卷5赵元《修城去》诗，真实地反映了当时金在蒙古军打击之下的腐败和人民修城力役之苦。金朝的腐败统治者在军事来犯之时无振师救国之策，只图保自己，筑城唯恐不高，城高又虑不巩固，在城外重三壕，结果“一锹复一杵，沥尽民脂膏”。城被攻毁，十万人口无保，“敌兵出境已逾月，风吹未干城下血”。在“百死之余能几人”的情况下，还“鞭背驱行补城缺”。这样的修城之役，不能起保国、保民的益处，所以作者最后发出“君不得一李勣贤长城，莫道世间无李勣”这种动人肺腑的声音。
金代品官免役与宋略同。金制规定遇有差科，必按版籍，其征发的原则是先及富人；如富力相等，再以丁多少分甲乙，以便差科。如遇横科，则视物力循大至少均科。其差科不是一家所能担任，而又不能分任的，则以次户相协助的办法解决。金时品官之家并免杂役，虽免杂役，但仍规定“验物所当输者，止出雇钱。”北宋在王安石变法前，品官之家免役，变法后始令出钱为助役钱，金验物力所当输者出雇钱，其制略与宋同。
综合以上所述，金代的赋税和役法，既有女真本族旧制，又有中原的制度；既接受唐制的影响，又直接承袭辽、宋旧制；其制既有因循，又有某些改变，这是构成金时赋役制度的一个朝代的特点。
第八章政治制度第一节五代政制朝廷政制五代沿唐制设三省六部，中书门下（政事堂）为宰相办公处。
五代宰相的职衔为同中书门下平章事（简称同平章事、平章事）、侍中和中书令，只有少数同平章事的职衔能升改为侍中，少数侍中可升改为中书令。自唐中期以后“唯侍中、中书令及平章事是为正宰相之任，五代相承，未之或改”2。“十国”中称帝诸国情况类似，称王诸国其宰相职衔为丞相或左、右丞相，诸国也常以参政事、参知政事作为任相前的过渡，都以帝、王的亲信担任。吴曾设大丞相。诸国称帝后，丞相通常改为同平章事，丞相职衔立即或不久后被取消。
唐代宗设内枢密使，以宦官担任，后设枢密院。后梁开平元年（907）五月，废枢密院为崇政院，设崇政院使、判官，后又废判官而设副使，都以外臣担任。传宣诏旨，专行密命，备顾问，预参谋，但并不直接行政事于外朝。乾化二年（92），崇政院使李振以崇政院的“宣”行事，与中书（朝廷）的“敕”并行，开侵夺中书职权之渐。
后唐同光元年（923），重建枢密院。废崇政院，以亲信外臣任枢密使，直接以“宣”行使职权，侵夺了中书的职权。后晋天福四年（939）四月，废枢密院，并其职权于中书，开运元年（944）复设枢密院，后汉、后周沿设。枢密院长官为枢密使、副使，资浅或临时代理者称知枢密院事或参知枢密院事等。五代枢密使大都为皇帝亲信，军国大事主要是军事，实际形成枢密使主军事，宰相主日常行政事务，尚书省兵部职权几乎全为枢密院所夺。
“十国”中大多亦设枢密使、内枢密使等，职权比“五代”的枢密使低，常由与帝王关系稍次的亲信担任。
唐末设宣徽使、副使，后设南、北院使也由宦官担任。后梁沿设，改由外臣担任，但地位职权远低于崇政院使。后唐废副使，恢复宣徽南院使、北院使，又成为与枢密使相近的官职，此后常兼任枢密副使，“十国”中少数政权亦设宣徽使或承宣使之类。
朱全忠称帝前，设建昌院管理辖区四镇财赋。后梁建立，即以建昌院管理全国财政，设判建昌院事，随即改为建昌宫，设使、副使，常以宰相判建昌宫事。乾化二年（92）改设国计使，不久，又改以宰相分判度支或户部、盐铁、转运等使，又改置租庸使，由宰相兼判，统管财政。
后唐亦设租庸使统领财政。天成元年（92）四月，改由宰相或宣徽使判盐铁、户部、度支。长兴元年（930）八月，明宗决定使用三司使职名，三司使遂成为最高财政官员。后晋建立，又以宰相及他官分判盐铁、转运、户部、度支，不久又以三司使总理财政，或以宰相判三司，后汉、后周沿设。“十国”大多由户部管理财政，亦有设三司使者，常由宰相兼判。
五代沿唐制亦以翰林学士草拟内制（诏令），中书省中书舍人草拟外制2《大金国志》卷9《熙宗帝纪》。
（中书门下制）。后晋天福五年（940）九月，废翰林学士，并其职于中书舍人。“自是舍人昼直者当中书制，夜直者当内制”。开运元年（944）六月，复设翰林学士拟内制，后汉、后周沿设。“十国”中称帝诸国亦采用此制，称王诸国或设文苑学士、知辞制等草制。
五代沿唐制，设弘文馆、史馆、集贤院，弘文馆大学士、监修国史、集贤殿大学士，也作为宰相所兼的职衔。弘文馆于后唐时曾一度改为崇文馆。五代沿唐制设立御史台，以御史大夫为长官，御史中丞为副长官。天成二年（9）以后，不设御史大夫，遂以御史中丞为台长，为晋、汉、周所沿袭。“十国”中除荆南、楚等外，大多亦设御史台，以御史大夫或中丞为台长。
地方政制府、州分为节度使州、防御使州、团练使州、刺史州，州长官为刺史，通常由前三使分别兼任，单任刺史的较少。节度使兼任州刺史，本州以外的辖州，称为支郡，上述各类长官几乎都由武将担任。都城、陪都称府，长官称尹，陪都设留守兼任府尹。州、府下设判官、推官为上佐，录事参军掌庶务，户曹、仓曹等分理诸事。
县设县令，下设主簿、县尉分理民事、刑狱，后以镇将理刑狱治安，县尉遂废。
《金史》卷47《食货志》。
第二节北宋前期的朝廷政制官、职、差遣宋初沿五代旧制，官名与实际职务大体相符，担任与“官名”名称不符的职务，称为“差遣”，但为数较少。不久，另设新机构并扩大“差遣”的范围，实行官名与实际职务分离的制度，以剥夺原机构及“官”的职权。“故三省、六曹、二十四司，类以他官主判，虽有正官，非别敕不治本司事”。许多旧机构几乎都成了闲散单位，只办理一些次要事务。
文官通常都具有官、职、差遣三种职衔。官，也称正官，指三省六部及寺监等的各种官称，如仆射、尚书、郎中、中书舍人等，元丰五年（082）官制改革以前，只作为官员定官位和俸禄高低的官称，称为寄禄官。改制以后，改为相应的开府仪同三司、特进及各种大夫、郎，以定官位、俸禄，称为“阶官”，宋人后亦常称改制前的寄禄官为阶官。
职，也称职名，指馆、阁、殿的学士、直学士、待制、修撰、直阁等，在馆阁中实际任职的称为馆职。其他朝廷和地方官员所带的修撰、直阁等较低的“职”，称为贴职，除宋初外并不实任其职，只作为文官的荣誉衔。“差遣”有时也称“职”，但大多数“职”专指职名、贴职。
差遣是官员担任的实际职务，也称“职事官”，“官”（寄禄官）有时也称“职事官”，但多数“职事官’是指“差遣”。“差遣”本身无品级，以“官（寄禄官）”定品。除同平章事、参知政事、枢密使·副使、翰林学士等外，“差遣”职务名称前通常都带有“判、知、同、提举、提点、管勾（干）”等字，如判尚书省事、知府等。
官员既可以只升降“差遣”职务，也可只升降“官”级或“职”等，也可以升降三者中的两种，甚至三者都升降。低级文官及受处罚的官员，只有“官”与“差遣”而没有“职”。
朝官、京官、选人与改官宋朝称常参官为朝官，但并不是专指参加朝参的官员，京官也并不专指在京任职的官员，朝官、京官都包括地方官，朝官指从七品以上的高中级文官，京官指八、九品低级文官。
选人已不是唐代所指的候补、候选官员，宋代的选人，也称“幕职、州县官”，原先的节度使、观察使、防御使、团练使的属官，如判官、推官、掌书记、支使等，称为幕职官；京府、留守的属官如判官、推官，以及县级的如知县事、县令、主簿、县尉，州、府的属官如司理、司法参军等，称为“州县官”，统称为“幕职、州县官”，共分为七等二、三十级，都作为寄禄官称，用以定官品和俸禄等级，官品自从八品至从九品，与京官官品相近，是京官的“候选”官员，通常即称为“选人”。上述“幕职、州县官”的官《册府元龟》卷308《宰辅部·总序》。关于唐代后期和五代、北宋的宰相职衔，有人认为只有同平章事才是真宰相，侍中、中书令是虚衔，此说欠妥。参见陈振《关于晚唐、五代的宰相制度》，《史学论文集》，云南大学出版社992年版。
称，大多又与“差遣”（实职）名称相同，因而容易混淆。
宋代士人入仕，基本上都要经过“选人”阶段，许多人甚至终身是“选人”，只有升改为京官，称为“改官”，才能得到升迁中高级官员的机会。士人考中进士后，通常只有前三至五名的寄禄官称为低级“京官”。第六名（有时是第四名）以下的极大多数进士的寄禄官称，都是“幕职、州县官”，都属“选人”，所有“七阶选人须三任六考，用奏荐及功赏，乃得升改”为京官。
中书与宰相、副相、使相中书，全称中书门下，习称政事堂、都堂、政府、东府，设于宫城中（“大内”），为最高行政机构，是宰相和副相办公处，与枢密院合称“二府”。宋沿晚唐、五代旧制，虽规定以中书令、侍中、同平章事为宰相，但自后周显德元年（954）中书令任宰相的冯道死后，未再任命中书令为宰相，宋代沿袭亦未再任命中书令为宰相。
侍中，只有德高望重或权位隆盛的少数同平章事，才能将宰相的职衔晋升为侍中，元丰改官制前，“国朝以秩高罕除，自建隆至熙宁，真拜侍中才五人”。“真拜侍中”即是以侍中任宰相，不必带同平章事职衔，这五人是范质、赵普、丁谓、冯拯和韩琦，此外王旦和富弼二人也曾真拜侍中，但他们都以侍中的职衔名位过高而恳辞，仍只以同平章事职衔继续任宰相。同平章事，全称为同中书门下平章事，简称同平章事、平章事，是北宋前期宰相的主要职衔。
五代、北宋前期，沿唐制亦以宰相兼领三馆。宰相例兼馆职，初任同平章事即兼集贤殿大学士，称集贤相；后升兼监修国史，称史馆相；最后升兼昭文馆大学士，称昭文相，为首相、上相。宋太宗时起，初任同平章事大多不兼馆职，以后再升兼馆职。
五代、北宋前期，亦设“使相”，凡亲王、枢密使、留守、节度使而兼有侍中、中书令、同平章事衔，称为“使相”，只是荣誉衔。只有乾德二年（94）正月，由于宋太祖过早罢免留用的原后周宰相，以致任命赵普为宰相时，没有现任宰相签署敕令，才牵强附会地以使相（泰宁军节度使、同平章事）赵光义有“同平章事”衔，签署任命赵普为相的诏令。
参知政事，为副相，习称为执政，广义的“执政”包括枢密院的正副长官；有时还包括宰相在内，通常则连称为“宰执”。
乾德二年（94）四月，为分同平章事赵普之权，设参知政事为副相，但“不宣制，不押班，不知印，不升政事堂，止令就宣徽使厅上事”，实际上只是宰相的助理。开宝六年（973），参知政事才升政事堂，与宰相同议政事，轮流知印、押班、奏事，具备了副相的职权。至道二年（995）七月，寇準罢参知政事后，一度规定只令宰相押班、知印，参知政事除了议论军国大事不得升政事堂。不久，除朝会仍由宰相押班外，参知政事的其他职权均恢复。中书五房是中书门下的办事机构，指孔目、吏、户、兵礼、刑房，分理孙逢吉《职官分纪》卷5《翰林学士承旨》引《五代职官志》。
《宋史》卷《职官志》一。
《宋史》卷58《选举志》四。
政务。旧设堂后官十五人分主事务，原由“吏”任职，宋太祖改用士人，太宗时改为六人，一人为提点五房公事。神宗初，增设检正中书五房公事一员，每房各置检正公事二员，以朝官担任。
宋初中书省成为闲散机构，中书舍人成为寄禄官称，除特命外通常不草制。另以其他官员草制（外制、中书制），称知制诰，资浅者称直舍人院（不久停设），临时代理者称权知制诰，其机构称为舍人院。神宗初，复设直舍人院，则属临时代理而非资浅。
枢密院枢密院，宋沿五代旧制设置，侵夺原兵部职权，为最高军事机构，习称枢府、西府，长官为枢密使、副使。太平兴国四年（979），开始以资浅者为“签署枢密院事”任副长官，后又设最低的副长官“同签署枢密院事”。英宗时起因避讳改“签署”为“签书”。淳化二年（99），改知枢密院事为正长官，同知枢密院事为副长官；此后又改以枢密使为长官，副使等为副长官，枢密使·副使与知·同知枢密院事不并设。北宋时只有庆历二年（042）至五年与西夏战争期间，枢密使由宰相兼任。
枢密院的办事机构为枢密院承旨司，设承旨、副承旨，后设都承旨、副都承旨，下分设兵、吏、户、礼四房。神宗初，设检详官，增设刑房，又设北面河西房以处理边防事务。
三司宋沿五代旧制设三司，是北宋前期总理财政及工务的机构，侵夺原户部、工部职权。三司仅次于中书和枢密院，号称“计省”，长官为三司使、副使，三司使号称为“计相”，太宗曾废三司使而分设盐铁使、度支使、户部使，并各设副使；不久合为三司使；随后罢三司使而设左、右计使，接着增设总计使判左、右计事；又罢左、右计使，再分设盐铁使、度支使、户部使。咸平六年（003），又合并为三司使，并分设盐铁、度支、户部副使，以后又只设三司副使为副长官。下设二十四案，每案设推官或勾当公事主管，分管全国的商税、户税、盐、铁和百官俸禄，以及各种修造和建筑等。
审官院宋初，新设“差遣”由“中书”直接任命。太宗时设“差遣院”，负责文臣京朝官的考课与任命，后又设“磨勘京朝官院”，专负考课之责。淳化四年（993）改称审官院，同年废差遣院，长官称知、同知审官院，侵夺吏部职权。熙宁三年（070）五月，审官院改称审官东院；同时将枢密院的部分职权划出，增设审官西院，负责中低级武官，包括诸司使、副使及大使臣的考课与任命。
审刑院、纠察在京刑狱司淳化二年（99）设审刑院，长官为知、同知审刑院事，为最高司法复审机构，侵夺刑部的部分职权。
大中祥符二年（009）设纠察在京刑狱司，长官称纠察在京刑狱或纠察刑狱，负责纠察开封府及殿前司、马军司、步军司的徒罪以上案件。
礼院与权知贡举宋初沿设太常礼院，简称礼院，长官为知、同知院，侵夺礼部职权。
大中祥符元年（008），宋真宗为制定封禅活动礼仪，设“详定所”；六年，改名“礼仪院”，以执政为判院，另设知、同知院。天圣元年（023），废并入太常礼院。贡举唐属礼部，以他官任贡举称权知贡举。北宋前期礼部为闲司，沿旧制设权知贡举，主持科举考试，考试结束即罢。
谏院端拱元年（988），虽改左、右补缺为左、右司谏，左、右拾遗为左、右正言，作为谏官，实际上仍只是寄禄官称。真宗曾下诏不兼他职，专司谏职，但兼他职如故，实际担任谏职的不多。因中书省、门下省本身已成为闲散部门，谏官因而没有专门机构。天禧元年（07），曾下诏建立谏院，实际建院是在明道元年（032），长官为判、同判谏院事，司谏、正言明令不兼他职者才任谏职，其他官员任谏职者称为知谏院、同知谏院。但谏官常将矛头指向官员而不是皇帝，情形与御史相似，“（御史）台谏合流”。
御史台御史台，以御史中丞为台长，侍御史知杂事为副长官，都以其他官员兼、权，所属御史也以其他官员兼领，御史台下虽有台院（侍御史）、殿院（殿中侍御史）、察院（监察御史）之名，但御史多缺。太平兴国三年（978），才任命监察御史，资浅者称“里行”，如殿中侍御史里行等。景祐元年（034），三院御史定为六人。天禧初，一度设“言事御史”，也称言事官、谏官御史，任谏官之职。庆历五年（045），重设言事御史兼谏职。
元丰三年（080），依唐制重设吏、户、礼、兵、刑、工六案，分察朝廷各行政机构。六名御史中三人分领六察，三人为言事御史担任谏职，兼监察朝廷其他机构。
三省、六部、九寺、五监宋初还大多保有具体职权，但遂渐成为闲散机构。除刑部、大理寺、国子监、司天监、都水监等，还保留大部分职权外，其他省、部、寺、监只剩下一些次要职权或少量杂务，长官通常称判尚书省之类。
馆阁三馆、秘阁、龙图阁等合称馆阁，所非常婚姻帖吧置学士、直学士、待制、修撰、直馆、直集贤院、直阁等，基本上都成为内外文官所带的“职”（贴职），并不实任其职，只是文官的荣誉职名。
三馆中弘文馆因避宋讳改称昭文馆，设大学士，史馆设监修国史，集贤院设集贤殿大学士，由宰相兼任以作为上相、次相、末相之序。史馆只修“日历”，“实录”、《册府元龟》等都在别处修撰；国史、会要则另设编修院修撰，修撰官员多从三馆官员中选任，日历后亦归编修院修撰，三馆实际成为国家藏书馆。太平兴国三年（978），修建新馆，总名崇文院。端拱元年（988），又于崇文院中建“秘阁”，藏天文、占候类书籍及其他真本、秘籍、古画、墨迹等。
龙图阁，咸平四年（00）建，藏宋太宗所撰诗文等，以后历代都建阁，如天章阁（真宗）、宝文阁（仁宗，附英宗）等共阁，只有太祖、钦宗及南宋度宗（含）以后未建阁。
第三节北宋中期的元丰官制改革元丰二年（079）五月，李清臣上奏指出“本朝官制踵袭前代陈迹，不究其实，官与职不相准，差遣与官职又不相准”2，要求进行改革，其后进行官制改革，史称“元丰改制”。
阶官（寄禄官）
元丰三年九月的《以阶易官寄禄新格》，是以原先的“文散官”官称，如开府仪同三司、特进及各种大夫、郎，略加调整增补，编成“阶官”，共24阶，作为新的文官寄禄官称，以替代原先的省、部、寺、监官名的旧寄禄官称；并废“使相”原有官称为开府仪同三司（仍习称使相），列为文阶官之首。取消文、武散官。
元丰五年五月一日，宋朝廷文官系统正式实行新官制，恢复三省六部及寺、监的职权，使官名与职务相一致，这是以《唐六典》为蓝图制定的，但只改革了朝廷机构和文官系统京朝官的寄禄官称。
宰相和执政废同中书门下平章事，以尚书、门下、中书三省长官为宰相，但尚书令、侍中、中书令虚设而不任命，以尚书省左、右仆射为左、右相，左仆射兼门下侍郎行侍中之职，右仆射兼中书侍郎行中书令之职，由于取旨拟诏之权在中书省，右相（次相）之权实际上重于左相（首相）。
废参知政事，以门下侍郎，中书侍郎，尚书左丞、右丞为执政（副相）。枢密院以知、同知枢密院事为长官，其他皆废，元祐三年（088），复设签书枢密院事为低级副长官，均属执政官之列。
对中书（都堂）与三省的改革元丰改制时，“官制所虽仿旧三省之名，而莫能究其分省设官之意，乃厘旧中书门下（中书、都堂）为三，各得取旨出命，既行，纷然无统纪”。后改依唐制，定为中书省取旨（草制）、门下省复奏（封驳）、尚书省施行。原“中书门下”的正厅，定为新宰相的办公处兼宰相与执政的议事处，称为“三省都堂”，但仍习称为中书、都堂或政事堂，废原中书五房。
原“中书门下”的东厅，改为门下省，是门下侍郎（执政）处理本省事务的办公处。另在门下省之后建新房，称为门下后省，设吏、户、礼、兵、刑、工等十房，设四名给事中分管及任封驳之职。
原“中书门下”的西厅，改为中书省，为中书侍郎（执政）处理本省事务的办公处。也建中书后省，设吏、户、兵、礼、刑、工等八房；由中书舍人四人掌管并草拟六房诏制（外制）。
2《宋史》卷《职官志》一。参见陈振《关于北宋前期的宰相制度》，《中州学刊》985年第期。《续资治通鉴长编》卷5，乾德二年四月乙丑。
尚书省为最高行政机构，长官是左、右仆射为宰相，省务由副长官尚书左丞、右丞（执政）办理。下设左司分管吏、户、礼等房，右司分管兵、刑、工等房，设左、右司郎中、员外郎分治。
对六部、学士院及其他机构的改革各部长官为尚书，副长官为侍郎，六部各设四司，长官为郎中，资序低的称员外郎。
吏部在唐代只主管文官，现改为通管文武官。高级官员原先由中书（政事堂）任命，现改为三省都堂主管，仍称为“堂除”。吏部所管的实际上只是中、低级官员的任命、考核等。废审官东院为尚书左选，主管文臣京、朝官；废审官西院为尚书右选，主管武臣的诸司副使以上。废流内铨为侍郎左选，主管文臣的“选人”（幕职州县官）；废三班院为侍郎右选，主管武臣的大、小使臣（内殿承制以下）。户部废“三司”，其中财政事务归户部尚书及左侍郎；并将变法改革期间，由司农寺主管新法的财政事务，归户部右侍郎，实际上成为“第二户部”，户部尚书不能过问其事。礼部废太常礼院、贡院，其事务归礼部。兵部保留枢密院，只管辖厢军、民兵等地方武装和军械、仪仗，以及绘制地图等事。刑部将“纠察在京刑狱司”及“审刑院”的职权并入。工部原属闲司，现将“三司”中侵夺工部的职权归还。翰林学士原是“差遣”，现定为正三品的正式官位。宋初，翰林学士定员六人，通常少于此数，偶有第七员，号称“员外学士”，以资深者一人为承旨作学士院长官。也有带翰林学士而任他职的，类同“贴职”。改革前的翰林学士，大多带知制诰衔，只有其寄禄官为中书舍人，则不带知制诰，改革后的翰林学士全带知制诰衔，一般只称翰林学士。还有直学士院、直翰林院，简称“直院”；权祗应翰林院事、权直学士院、权直翰林院、学士院权直、翰林权直，简称“权直”；以及权翰林学士，权学士院等。废舍人院入中书后省，并罢废代中书舍人草拟外制的知制诰、直舍人院。元丰改制后废谏院，设左右谏议大夫、左右司谏、左右正言为谏官，左属门下省（后省），右属中书省（后省）。改崇文院为秘书省，废昭文馆、集贤殿大学士，流行了近4个世纪的宰相所带职名亦被取消，监修国史只作为修史时宰相或执政的“差遣”。其他官员罢带职名，外任官才带直龙图阁等职名。其他如御史台、殿中省及九寺五监等，也都大体恢复相应职权。
《续资治通鉴长编》卷298，元丰二年己丑。
第四节北宋后期与南宋的朝廷政制“选人”等寄禄官称的改革北宋后期和南宋时期奉行元丰新制，但也有变化与补充性改革。由于“选人”的许多寄禄官称与作为“差遣”的官名相同，因而产生两者名称混淆的问题。“有带知安州云梦县而为河东干（勾）当公事者，有河中司录参军而监楚州盐场者，淆乱纷错，莫甚于此。谓宜造为新名，因而制禄”。崇宁二年（03）遂改为承直郎至将仕郎七等，称为“选人七阶”，后又有增改，连同京朝官共37阶，完成了整个文官体系阶官（寄禄官）名称的改革。政和二年（2），又改革武官、内侍官和医官等寄禄官称，并都改称为阶官。从而解决了所有寄禄官名与实际官职名称的混淆问题（武官寄禄官称的改革，参见下章《军制》第二节《宋代军事制度》）。
平章军国重事元祐元年（08），四朝元老文彦博任“平章军国重事”，不处理日常政务，地位在宰相之上。元祐三年，吕公著改任“同平章军国事”，也不再处理日常政事，均属荣誉衔。
此后，南宋韩侂胄于开禧元年（205）任平章军国事，乔行简于嘉熙三年（239）、贾似道于咸淳三年（）、王烚爚于德祐元年（5），都曾任“平章军国重事”，权位也都在宰相之上，是实职而非荣誉衔。
公相政和二年（2）五月，蔡京以太师任宰相，又将“三师”太师、太傅、太保改称为“三公”，由荣誉衔改为实职，“为真相之任”，号称“公相”；王黼也曾以太傅总治三省事，权位皆在宰相之上。以后，又将三公改为荣誉衔，不治政事。
宰相、执政官称的变化政和二年（2）九月，宋徽宗认为以左、右仆射为左、右相，是“以仆臣之贱，充宰相之任”。遂改左仆射为太宰（首相）、右仆射为少宰（次相），仍分别兼任门下侍郎、中书侍郎。又改侍中为左辅，中书令为右弼，均虚设而不任，又罢尚书令。靖康元年（2）十一月，宰相官衔又恢复元丰官制，宰相为左、右仆射。
建炎三年（29）四月，宰相改称左仆射同中书门下平章事为左相，右仆射同中书门下平章事为右相，以示左、右相通治三省事。
《宋会要辑稿》职官之2。
关于唐、宋两代的知制诰及翰林学士带知制诰问题，参见陈振《关于宋代的知制诰和翰林学士》，《宋史研究论文集》，河北教育出版社989年版。
乾道八年（72）二月，又改左、右仆射并同平章事为左、右丞相，并废除侍中、中书令、尚书令的虚名。
建炎三年四月，又改门下侍郎、中书侍郎为参知政事，同时废除尚书左、右丞。南宋初年，还曾设“权同知三省枢密院事”，属执政官之列。
建炎元年（）五月，设御营使、副使由宰相、执政分兼，统师南宋军队，枢密院形同虚设。建炎四年六月，罢御营使、副使，职权归还枢密院，以知枢密院事为长官，由宰相兼任；有时另设知枢密院事主持院务。绍兴七年（237）正月，重设枢密使为长官，由宰相兼任，以知枢密院事、同知枢密院事、枢密副使、签书枢密院事、同签书枢密院事等为副长官，南宋与金、蒙古（元）战争时期，宰相例兼枢密院长官，参知政事也与枢密院副长官互兼。
省并机构建炎三年四月，将中书、门下两省合并为中书门下省，与尚书省实际上只两省，但行文及习惯仍称为“三省”。
九寺五监经过省并后，只保留太常、大理、太府、宗正、司农五寺及国子、将作、军器三监。鸿胪寺废入礼部，卫尉寺、都水监、少府监废入工部，太仆寺废入兵部，光禄寺废入太常寺。除大理寺、国子监正副长官并置外，太常、太府、宗正、太仆四寺基本上只设副长官少卿，如设长官“卿”，常不设副长官“少卿”。
将作、军器两监，虽正副长官及属官悉置，但实际事务都由工部及首都（行在所）临安府承担，两监“事务稀简，特为储才之所焉”。
六部除户部保留四司外，采取司级长官兼领他司事务的方式，进行省并。实际上吏部只存吏部、司封（兼司勋）、考功三司，刑部只存刑部和都官（兼比部、司门）二司，礼、兵、工三部都是四司实际上已合为一司，各部长官除吏、户部设尚书、侍郎外，其他四部通常都只设侍郎一人，如设尚书则不设侍郎，各部及寺、监的属官及吏也减少很多。
《宋史》卷329《邓洵武传》。
第五节宋代的地方政制路级机构宋代实行朝廷、府州、县三级政制，在朝廷与府、州间设“路”（类似后代的“省”），作为行政监察区及军区，主要机构有安抚使司（帅司）、转运使司（漕司）、提点刑狱司（宪司）和提举常平司（仓司），合称“帅、漕、宪、仓”。其中除“帅司”为军事机构，其他漕、宪、仓三司，都有行政监察职责，统称为“监司”。此外，还有其他路级机构。
宋初，设转运使作为征讨大军的粮饷官，也是地方及新征服地区的财物运往朝廷的督运官，后演变为路级财政长官，机构称转运使司，正副长官为转运使、副使、判官，寄禄官称高的称都转运使。太平兴国六年（98），“诏令诸路转运使，察官吏贤否以闻”，具有监察官的身份，转运使司因而也被称为“监司”。
提点刑狱司（宪司）的职权原属转运使司，淳化三年（992）一度设提点刑狱官，次年罢。景德四年（007），正式设置提点刑狱司，成为常设的路级司法机构，后曾一度废并入转运使司，也有监察官吏之责，成为“监司”之一。正副长官为提点、同提点刑狱（公事），职权逐步扩大，兼及治安、军器、河渠等事。
熙宁二年（09）末，诸路设提举常平、广惠仓，兼管勾农田水利、差役事，且专举刺官吏之事，成为“监司”之一。机构称提举常平司，长官称提举常平公事，是督促州县推行新法的机构。元祐元年（08）时罢废，绍圣元年（094）复设，遂成定制，南宋初一度并入提点刑狱司。
政和元年（）设提举茶盐司，南宋绍兴五年（35）将提举常平司并入，改称提举茶盐常平司，以后分设再合并后，称提举常平茶盐司，无茶盐地区只设提举常平司。
北宋末设提举学事司，管理本路所属州（府）、县学政。
两浙、广南、福建三路，设提举市舶司，以管理本路对外贸易及税收。
南宋时两浙路一度废提举市舶司入转运使司。
北宋陕西路设“制置解盐司”，以管理解盐生产；另设有“提举出卖解盐司”，管理解盐专卖事务。
府、州、军、监府、州、军、监是直属朝廷的一级地方机构。
首都开封府，设尹，由亲王担任；少尹虽设而不任。其他官员任长官称“权知开封府事”，简称权知府事、知府。陪都西京洛阳府、南京应天府、北京大名府，尹、少尹皆设而不任，长官称知洛阳府事等，简称知府，皆兼留守。崇宁三年（04），废“权知开封府事”，设牧、尹、少尹，亲王任职称牧，一般官员称尹、少尹。南宋首都临安府称“行在所”，长官称知临安府事，与普通府设官相同。亲王任职称尹，设少尹佐理。
《续资治通鉴长编拾补》卷3，政和二年九月癸未。
宋初，各州长官为刺史，而没有节度使的州，以及新征服地区，首先“分命朝臣出守列郡，号权知军州事，军谓兵，州谓民政焉”。不久，刺史成为武官的官衔，州长官称为“知州军事”，简称“知州”。又寄禄官（阶官）在二品以上及带中书、枢密院、宣徽使职事，则称判某府、州。
府、州又设通判为副长官。通判先设于新平定的地区，规定“伪命官见为知州者，令逐处通判或判官、录事参军，凡本州公事并同签议方行施行”，监督其执行政事。以后在武臣任州、府长官时，也派通判。后演变为州、府的副长官，大州、府派二员甚至三员，一般州、府只派一员，小的州不派，小州如由武臣担任知州时也派通判，边远地区即以通判兼任知州为长官。州级军设于军事要地，州级监设于矿区所在县，通常只辖一、二县，虽与府、州同级而地位较低，长官称知军、知监，通常不设副长官。
县、军、监、尉司在县级政权设置上，除三泉县（在今陕西略阳西南）北宋时直属朝廷外，县都属于州、府及州级军、监，通常以京、朝官任县长官称“知县事”，以“选人”任县长官则称为县令。还设有相当县级的军、监，设置原因及长官与州级的军、监相同，县级“军”则常保留县名，则设军使兼知县。
县级政权还设有丞、主簿、尉，小县只设其中的一或二职而兼任未设职的事务。有些则不设长官，而由县丞或主簿、县尉兼任。
个别县级政权不称县、军、监，而称“尉司”，只设县尉，这和本应设县令，而实际上只任命县尉兼任县令的情况不同。如永泰县被废为镇而隶属于盐亭县（今属四川），熙宁十年（077）独立，设“尉司”统辖原永泰县地，称“永泰尉司”，只设县尉通管六案、仓库、刑狱等事，后改名安泰尉司。绍兴三十一年（），升改为安泰县（今四川盐亭东北）。
宋代的政治制度，处于从隋唐三省制到元代一省制的过渡时期，北宋前期的“中书门下”（政事堂）实际上已取代中书、门下、尚书三省，行政效率较高。由于当时官名与职务分离造成的混乱，以及新设政权机构大小不一造成的权责失衡，促成元丰改制而恢复为三省六部制，六部制的恢复协调了朝中各部门之间的关系，为金、元、明、清所沿袭，显示其适应封建经济基础的生命力。但是，三省制的恢复，却不久即暴露其行政效率差而慢的弱点，虽屡经改进，但其形式已不能适应社会经济发展的要求，需要具有较高行政效率的职权集中的朝廷。南宋时，合并中书、门下二省为一省，宰相、执政、枢密院长官合署办公，三省、枢密院实际上只设办事机构等措施，为向元代只设中书省（或尚书省）的一省制奠定了基础。路级机构是元代行省的雏形，以及许多宋代制度和官称为后代所沿用等，这些都是五代和宋代的政治制度随着社会历史的发展而发展的表现。
《宋史》卷5《职官志》五。
《宋史》卷4《太宗纪》一。
第六节辽代的北面官和南面官辽朝幅员辽阔，民族成分复杂，既有“转徒随时，车马为家”的契丹人和其他游牧、渔猎部族，又有“宫室以居，城郭以治”的汉人和渤海人。为了有效地治理被征服地区和被统治民族，契丹统治者在建立政权和开拓疆域的过程中，不断吸收各族上层人士参与治理，吸取他们的治国经验，学习各族的文化和制度，使他们的统治方式与各地区人民的社会文化背景相适应。世宗耶律阮（兀欲）时，逐渐形成了适应本国基本情况的独具特色的政治制度，经穆、景、圣三朝，统治制度逐渐完备，机构逐渐完善。辽朝统治的基本方针是“因俗而治”，即“以国制治契丹，以汉制待汉人”2，因而它的统治体制也就同时具有“行国”和“城国”的基本属性。
“因俗而治”的方针，体现在统治机构的设置上就是“官分南、北”。
辽国从朝廷到地方都有两套平行的政权机构——北面官和南面官。“北面治宫帐、部族、属国之政”，处理契丹各部和其他游牧、渔猎部族事宜，长官由契丹贵族担任，办事机构在皇帝御帐的北面；“南面治汉人州县、租赋、军马之事”，管理汉人，渤海人事务，长官由契丹贵族、汉人和渤海人中的上层担任，办事机构在皇帝御帐的南面。
朝官体系北面官和南面官在朝廷，北面官中的最高行政机关是北枢密院，也称契丹枢密院。长官为北院枢密使、知北院枢密使事、北院枢密副使、北院枢密直学士、北院枢密都承旨等，枢密使、副由契丹贵族担任，直学士则多用汉族士人和契丹文学之士。由于契丹贵族是辽朝统治集团的核心，北枢密院同时也是皇帝直接控制下的辽朝常设的军国大事的最高决策机构。
总理契丹等各游牧部族军、政和游牧事宜的中央机构是南、北二宰相府。长官为南、北府宰相。早在遥辇阻午可汗时，契丹八部就已由二府分领，自公元90年以萧敌鲁为北府宰相后，后族萧氏世预北府宰相之选。圣宗时，北府统五院、六院、乌隗、涅剌、突吕不等28部；自神册六年（92）以皇弟耶律苏为南府宰相后，宗室世预南府宰相之选。南府统乙室、楮特、突举、品等部。后期，随着辽朝社会发展、进步，以契丹别部人和汉人、渤海人为两府宰相者，也不乏其人。
敌烈麻都司掌契丹礼仪，犹如南面官的礼部，长官为敌烈麻都，主持契丹传统的祭山仪、拜陵仪、瑟瑟仪和腊仪等。
夷离毕院掌刑狱，长官为夷离毕。夷离毕为遥辇联盟后期所设，除掌政刑外，也兼掌契丹仪式的祭祀，如岁除、祭山、丧葬等仪。
大林牙院掌文翰，修契丹文文告。长官为北面都林牙、北面林牙承旨、北面林牙等。
北面官中还有位居百官之上的大于越。于越一职出现于遥辇氏联盟后《文献通考》卷3《职官考》7。
2《宋会要辑稿》职官47之2。
《辽史·营卫志·序》。
期，首任此职者是耶律阿保机的伯父耶律释鲁。释鲁在遥辇氏联盟后期的权力斗争中起过关键作用，被授予于越之职，与联盟首领“同知国政”2。此后，耶律阿保机为于越，“总知军国事”3，并取代遥辇氏为部落联盟首领，进而在部落联盟的废墟上建立了政权。建国后，于越“坐而论议以象公师”，“无职掌，班百僚之上，非有大功德者不授”。
大惕隐司掌四帐皇族政教，长官为惕隐，系大宗正之职。“惕隐”的官号可能继自突厥，突厥称“可汗子弟为特勤”，回鹘也有官职“狄银”，它们与“惕隐”和后来元朝时的“的斤”，“皆‘特勤’之异译”2。韩儒林教授考证认为突厥的“特勤”，除可汗子弟外，异姓也得为之；特勤一号，至少在5世纪下半期嚈哒人业已使用。
皇帝的禁卫、宿值等由殿前都点检司承担，长官为殿前都点检，也称大内都点检。都点检一职出现在辽穆宗时期，当是从后周和北宋学来的，由于辽朝汉人多不管军，来自于中原的这一职务入辽则变成了北面官。
宣徽有南、北二院，长官为南，北院宣徽使，同知南、北院宣徽使事等。掌御前祗应之事，凡册封、朝会、行幸、还京、接见使臣等，掌殿廷礼仪，负责押殿前班，引皇帝上、下殿，宣答，宣赞，请木契，受表等。如册皇太后仪，宣徽使需请木契，唤仗，押班，引皇帝上、下殿。
南面官的最高权力机构是南枢密院，也称汉人枢密院，是掌定居从事农业和手工业的汉人、渤海人州县事务的朝廷机构。长官有南院枢密使、同知南院枢密使事、南院枢密副使、南院枢密直学士和南院枢密都承旨等。南院下设吏、户、兵、刑、厅（即工部）五房，分管各部事，兼有唐代尚书省的职能。
中书省是南面朝官中的又一机构。它的前身是辽太祖时的汉儿司，为初期治理汉人事务的机构。及至南枢密院成立，尚书省职能多归南枢密院，汉儿司改名政事省，兴宗重熙十三年（044）改称中书省，负责六品以下汉官除授，兼掌礼部事。长官有中书令、中书侍郎、中书舍人等。
同中书门下平章事、参知政事，为南面官中的宰相。但“汉宰相（即南面宰相）必兼枢密使事乃得予闻机事”3。
南面官中也有国史院、御史台、诸寺监等机构，有监修国史、御史大夫、大理正和殿阁大学士、学士，“大理、司农有卿，国子少府有监”。
随着辽朝境内封建因素的增长，中央集权化的倾向逐渐增强，圣宗以后，汉人也不乏任北面官者，如韩德让曾兼北、南院枢密使，大丞相；室昉、刘晟、邢抱质、大康乂，也先后任过南、北府宰相。
捺钵与斡鲁朵制以游牧的契丹贵族为核心建立的辽政权，虽有五京的建置，皇帝与朝臣却并不常居京城。同部民的“随阳迁徙，岁无宁居”一样，他们每年四季都2《辽史·百官志·序》。
3《辽史·百官志·序》。
《辽史·逆臣传》上。
2《辽史·太祖纪》。
3《辽史·百官志》一。
巡幸于不同地区，政治中心也随着他们的行踪而转移，于是皇帝“居有宫卫，谓之斡鲁朵；出有行营，谓之捺钵”4。每年两次在夏、冬捺钵，“与北、南大臣会议国事”，傅乐焕先生称之为“大政会议”。这类大政会议是辽朝的最高决策机构，许多重大问题都是在这类“大政会议”上决定的。斡鲁朵与捺钵是辽政权“行国”特色的突出反映。
“捺钵”又作“纳拔”、“纳钵”、“剌钵”、“纳宝”，汉意为“行宫”或“行在”。辽帝的四时捺钵制度既与契丹人游牧和渔猎经济活动相适应，同时也受政治形势的影响和制约。
辽初，冬、春多在上京（今内蒙古巴林左旗南）及以南的潢水、土河流域，夏、秋多在上京西北永安山、拽剌山（今大兴安岭东南余脉）一带。圣宗前期，因对宋交涉的需要，捺钵也相应南移，春捺钵多在鸳鸯泊（今河北张北安固里淖），夏、秋在炭山（今河北沽源县境闪电河源头），冬季则多住南京（今北京）。天祚帝末期，东北与女真战事连年局势不稳，被迫将捺钵移向西南鸳鸯泊、西京（今山西大同）、南京一带。
圣宗后期至兴宗、道宗和天祚帝前期百余年间，社会稳定，捺钵制也得以完善，四时捺钵地点逐渐固定。春捺钵在长春州附近的鸭子河、混同江、鸭子河泊2；夏捺钵在永安山、拽剌山一带；秋捺钵在庆州（今内蒙古巴林右旗索博力嘎苏木）伏虎林；冬捺钵在潢、土二河间的广平淀。
跟随皇帝至四时捺钵的是一个庞大的行宫部落集团，它包括与皇帝关系最密切的诸斡鲁朵和朝廷的北、南面官员。朝廷的北面官全部随行；南面官中宣徽院所属百司官员全部随行，枢密院、中书省宰相一人，枢密都、副承旨二人，令史十人，中书令史一人，御史台、大理寺选一人从行。其他汉官留守中京，办理汉人公务。留守官有权任命县令、录事以下文官，县令以上文官只能以堂帖权差，等会议行在所取旨后方可给敕正式任命；武官则必须奏准。
春捺钵的主要活动是钩鱼和捕鹅。正月中旬起衙帐离开冬捺钵，三月中旬到达。江河尚未解冻，鹅雁未至时，凿冰钩鱼；冰雪融化，鹅雁北归后，放鹰鹘猎捕天鹅。钩得第一尾鱼，捕得第一只鹅后，便举行头鱼宴和头鹅宴，互相庆贺。这既是契丹人民的生产活动和生活内容，也是辽国统治者的娱乐活动。春捺钵活动期间，捺钵周围千里之内的属国、属部首领要到捺钵朝见辽帝，以示臣服。所以春捺钵活动也包括了安抚、控制、考察各属国、属部的政治内容。
四月中旬，行宫集团离开春捺钵进山避暑、赏花。皇帝与北、南面臣僚共议国事，这是一年中的第一次大政会议。闲暇时间则从事游猎。
七月中旬，入山射虎、鹿，转入秋捺钵，天冷后到冬捺钵避寒，再与北、南面臣僚举行第二次大政会议，共议国家大政方针。同时接见宋及诸国使臣，闲暇时校猎、讲武。
辽国皇帝的捺钵活动，既是契丹人的经济活动、生产活动和日常生活，也是辽国统治集团政治生活的重要组成部分。“朔漠以畜牧射猎为业，犹汉4韩儒林《穹庐集·突厥官号考释》。
余靖《武溪集》卷8《契丹官仪》。
《辽史·营卫志》上。
2傅乐焕《辽史丛考·四时捺钵考五篇》，中华书局984年版。
人之劭农。生生之资，于是乎出。自辽有国，建立五京，置南、北院，控制诸夏，而游田之习，尚因其旧”。宋朝人对此十分理解，他们知道“北人打围，一岁各有处所，如南人趁时耕种也”2，并非像宇文懋昭所谓的“承平日久，无以为事，四时游猎，荒无定所”。捺钵既是举行国政会议的地点，又是皇帝处理国事的场所，它才是辽国的政治中心。
斡鲁朵汉译为“行宫”，是皇帝，个别后妃、亲王个人掌管的政治、经济、军事机构。它有办事的衙署、长官、军队、牧场、州县和从事生产、服务的宫分人。斡鲁朵的经济收入是主人的私产。宫分人“入则居守，出则扈从”2，“有调发，则丁壮从戎事，老弱居守”3。皇帝死后，由后妃和子孙继承。辽国共有斡鲁朵十三个，包括九帝、二后（太祖后述律月理朵和景宗后萧绰）、一个皇太弟（圣宗时的孝文皇太弟耶律隆庆）的十二个斡鲁朵和圣宗朝大丞相韩德让所建的文忠王府。
斡鲁朵制创于辽初，耶律阿保机将迭剌部分为五院、六院二部，将宗室分为孟父、仲父、季父三房后，他本人则以建国前的侍卫军腹心部为核心，另建立宫卫“算斡鲁朵”（汉名“弘义宫”）。这是辽国的第一个斡鲁朵，它的主人就是辽的开国皇帝太祖阿保机。
此后，各斡鲁朵是以“分州县，析部族，设官府，籍户口，备兵马”的方式建立的。
斡鲁朵辖有著帐户、宫分户和州县。著帐户是由犯罪的宗室、外戚和大臣家属组成的，他们承担仆役、侍从、警卫等非生产性的祗从之役。宫分人多来源于战争俘虏，后妃的陪嫁者——媵臣和由州县、部族中抽调者。初期还有一定数量的自愿附宫籍者。他们中有汉人、渤海人、契丹人和其他部族人。宫分人中大多从事农业、手工业、畜牧业和狩猎业。
隶属斡鲁朵的州县人户，由诸宫提辖司管理，不参加四时捺钵活动，但要向斡鲁朵提供徭役和出兵马从征4。
斡鲁朵的管理机构为都部署司，长官称都部署，也称宫使。宫使掌本斡鲁朵的户口、钱帛、司法和刑狱。同时统领禁卫，既是本斡鲁朵的行政长官，也是军事统帅，直接对本宫主人负责。总领辽国各斡鲁朵军政事务的机构是契丹行宫都部署司和汉儿诸行宫都部署司。长官为契丹行宫都部署和汉人行宫都部署，掌“行在行军斡鲁朵之政令”5。汉人行宫都部署管理行宫中的汉人和渤海人事务。
在四时捺钵中，皇帝的斡鲁朵组成小禁围，其他各斡鲁朵跟从在皇帝斡鲁朵附近，组成大禁围，共同保卫皇帝的安全。斡鲁朵的武装力量是宫卫骑军，而平时侍卫有殿前都点检和诸宫都部署所统的武装。
关于长春州的所在地，有吉林洮南县城四家子古城和前郭尔罗斯蒙古族自治县他虎城两说。参见《东北古地理古民族丛考》；李健才《东北史地考略》，吉林文史出版社98年版。2鸭子河泊有为今月亮泡、黄花稍泊两说，参见《东北古地理古民族丛考》；《辽史丛考》。《辽史·游幸表·序》。
2张舜民《使辽录》。
3宇文懋昭《大金国志》。
4《辽史·兵卫志》。
5《辽史·营卫志》上。
地方行政机构部落与州县圣宗时，辽朝已建有上、中、东、南四京。兴宗重熙十三年（044），升后晋所割云州为西京，于是五京俱备。初期，以上京为都城。中京建成，遂取代上京成为辽朝的都城。但是，游牧的契丹人所建的国家，具有行国的基本特征。它的政治中心不在具有城国特征的五京。辽朝的五京是用来统辖州县的，它的治理重点是汉人和渤海人。五京各有特点，作用也不尽相同。辽朝盛时，疆域“东至于海，西至金山，暨于流沙，北至胪朐河，南至白沟，幅员万里”。全国分为五道，以上京临潢府（今内蒙古巴林左旗南）之地置上京道，东京辽阳府（今辽宁辽阳）之地置东京道，中京大定府（今内蒙古赤峰宁城西）之地为中京道，南京析津府（今北京）之地为南京道，西京大同府（今山西大同）为西京道，又置兴中府（今辽宁朝阳）于中京道，计为五道六府。
上京临潢府是辽太祖创业之地，“负山抱海，天险足以自固。地沃宜耕种，水草便畜牧”2，是辽内四部族的游牧地。在建国前后，又迁入了大批汉人和渤海人，农业、手工业、商业都有一定发展。东京用以控制渤海、女真，备御高丽。西京备御西夏和西南各游牧部族。中京、南京经济发展水平略高，多设财赋官，对辽的经济有举足轻重的作用。
我国古代北方游牧民族，基本上都是以部落组织进行治理的。契丹人自古八部时期，部落组织就发挥着地方行政机构的职能。大贺氏联盟与唐朝隶属关系确定后，于契丹游牧地设松漠都督府，部落置州。部落相当于汉地的州级行政机构，部落下属的石烈则相当于县，此制至辽不变。遥辇氏联盟后期，随着对外征伐的进行，联盟所统人口增加，部落不断扩编，以原遥辇八部为核心，又将被征服的奚、室韦等编部，分别由契丹各部贵族统领。到阿保机建国后，又将强大难治的迭剌部分为五院、六院，形成了“太祖二十部”。而将其伯父的后裔和诸弟所统的人户编为皇族三父房，将与之通婚的后族升为国舅帐，将遥辇氏九任联盟首领的后裔统领的部众升为遥辇九帐，从而达到削弱迭剌部，减轻其对皇权的威胁，使强大的势力互相牵制的目的，即如史家所说的辽太祖“有英雄之智者三，任国舅以偶皇族，崇乙室以抗奚王，列二院以制遥辇”2。
关于契丹人的部落，《辽史·营卫志》解释说“部落曰部，氏族曰族。契丹故俗，分地而居，合族而处。有族而部者，五院、六院之类是也；有部而族者，奚王、室韦之类是也；有部而不族者，特里特勉、稍瓦、易术之类是也；有族而不部者，遥辇九帐、皇族三父房是也。”又说“分镇边圉，谓之部族。”这里既说明了辽代契丹等游牧民族的部落，与社会发展史中所讲的部落、氏族含义不同，也交待了辽朝部落组织的部分职能。
前期，除奚六部建王府，由奚六部大王直接管理外，诸部落长官皆称夷离堇。辽太祖时，改诸部夷离堇为令稳。太宗会同元年（938），升北、南《文献通考·四裔·契丹》载“十宫各有民户，出兵马”。
2《辽史·百官志》一《北面宫官》。
《辽史·地理志·序》。
2《辽史·地理志》一。
《辽史·百官志》一“石烈，县也。”《辽史·国语解》“霞濑益石烈，乡名。诸宫下皆有石烈，二院及乙室夷离堇为王，设北、南和乙室大王府，长官为大王、都监。圣宗统和中，又改诸部令稳为节度使，设节度使司、详稳司，长官为节度使、详稳2、司徒；遥辇九帐设常衮，二国舅帐则分为大翁帐、小翁帐、大父帐、少父帐详稳司，分别设详稳管理。四帐皇族、二国舅帐和遥辇九帐地位高于其他各部，他们的份地（封地）居于辽朝中心地区。其余各部则“分镇边圉”，主要在上京道，分别统以南、北二宰相府。
辽朝管理定居农业人口的“地方行政区划，道以下一般为府州军城与县（城）两级。府有京府、蕃府之分，州有节度、观察、团练、防御、刺史之分，观察以下诸州或隶属于道，或隶属于府与节度州”。京府有留守司，设留守行府尹事，又有副留守、知留守事、同知留守事等官；诸府设知府事、同知府事等官。诸州则分别设节度、观察、团练、防御使或刺史。县有令、丞、尉、主簿。这是辽朝统治汉人、渤海人的行政机构。
除朝廷所辖州县外，辽朝还有由贵族建立的投下（也作“头下”）州，是辽国诸王、公主、外戚、大臣以征伐所得俘虏和奴隶建立的“私城”。诸王、公主、国舅可创立州城，其余则为军、县或堡，州、县名额由朝廷赐与。投下州的官员，节度使由朝廷任命，刺史以下官由投下主以本主部曲充任。投下户主要是本主奴隶和战争俘虏的汉人、奚人、渤海人；后期对外攻伐减少，公主所建投下州，多以陪嫁的媵户设置。初期，辽太祖采纳韩延徽的建议，“树城郭，分市里，以居汉人之降者，又为定配偶，教垦艺，以生养之。以故逃亡者少”2。这是契丹统治者安抚俘虏和降人的方式，也是投下制产生的背景。它对安抚汉人、渤海人，发展辽国的农业、手工业起了很好的作用。
属国和属部官，“大者拟王封，小者准部使”3。大王、节度使任以契丹贵族或各部族酋长。
此外，诸坊、场、局、冶、牧、厩有太师、都监、使、详稳等官。诸京有财赋官，如钱帛司、计司等。南面官虽沿袭唐、五代和借鉴于宋，但机构和设官皆不甚完备，所谓“汉制则沿名之风固存也”。
由于《辽史》疏漏，对官制的记载或遗漏，或重复，甚或一官而有多种名号，故对辽朝官制的研究一直为治辽史者所重视。近年来，辽金考古成绩斐然，大量石刻文字中保存了弥足珍贵的辽代史料，为辽史研究的进展提供了大量出于当时人的记录，也发现了很多不见于《辽史》的辽朝官职和官称。设官治之。”又“弥里，乡之小者。”案《辽史·营卫志》将石烈译为营。每部辖石烈多者十四，一般为二至四个。部落既相当于州，置节度使，则石烈似应相当于县，“弥里”相当于“乡”，或许更接近辽朝的实际情况。《国语解》以石烈比附为“乡”，恐不妥。
2《辽史·百官志》一《北面诸帐官》。
“夷离堇”一词，源于鲜卑、柔然，也作“俟勤”、“俟斤”。契丹首领在依附于突厥期间，接受突厥部落首领的官号“俟斤”。“夷离堇”为其不同音译。初期，契丹人用为部落联盟军事首长、部落首领和石烈首领的官称。
2详稳，又作相温、详衮，元代文献则作鲜昆、桑昆、想昆，韩儒林、蔡美彪认为相当于汉官“将军”，见《穹庐集·突厥官号考释》、《中国历史大辞典·辽夏金元史》。
拉施特主编的《史集》则称“鲜昆，相当于汉语的相公。”余大钧、周建奇中译本，商务印书馆983年版。3谭其骧主编《中国历史地图集》第六册《辽北宋时期图组编例》。
《辽史·韩延徽传》。
第七节西夏官制建国前后的官制从唐末党项羌拓跋部崛起，附唐后受唐朝封为夏州（今陕西靖边境）定难军节度使，据有夏、绥（绥德）、银（今榆林境）、宥（今靖边境）、静（今米脂境）五州之地，成为名副其实的唐朝藩镇。经五代到宋朝建立，中原王朝多次更迭，党项拓跋氏夏州政权虽割据一方，但在名义上都是以中原王朝节度使的身份进行统治。其部落与族帐首领分别被授予蕃落使、防御使、团练使、都押牙、指挥使、刺史等官职，实际上在本族部落内部仍行使部落、族帐首领的权限。
李继迁、李德明在位时期，是党项夏州政权积极准备建国的时期。由于党项夏州政权管辖的地区扩大，境内除党项人户外，还包括人数众多的汉人以及吐蕃、回鹘、契丹等族，党项政权松弛的政权形式与名义上的节度使身份，已不能适应新的管理方式的需要。李继迁初起时，即开始模仿宋朝制度设立官职，宋人谓其“潜设中官，全异羌夷之体；曲延儒士，渐行中国之风”2。雍熙三年（98）二月，李继迁攻占宋朝的银州，准备称王，当时在谋士张浦的劝阻下，决定仍延续旧职，暂代定难军留后，称都知蕃落使。对部下则“设官授职，以定尊卑”，其官职仍沿用中原王朝过去对党项首领所封的官职名称，如左·右都押牙、蕃部指挥使、团练使、刺史等。到李继迁子李德明继位后，宋、辽两国都拉拢李德明以牵制对方，争相对其封官进爵。辽封为夏国王，又晋大夏国王；宋先封西平王，后又晋夏王。李德明则完全按照中原王朝的制度筹备建国称帝。他于宋大中祥符九年（0），行帝制，追尊其父李继迁为“太祖应运法天神智仁圣至道广德光孝皇帝”，册立长子李元昊为太子，立元昊母卫慕氏为后。这些措施都为建立独立的西夏王朝作好了准备。
宋明道元年（032）李德明死，李元昊嗣位，立刻加快了立国称帝的步伐。他首先去掉唐、宋所赐的李、赵姓氏，改姓嵬名氏，自号“兀卒”（青天子）。避其父李德明讳，改称宋明道年号为显道，并开始使用自己的年号。又仿照北宋官制，于显道二年（033）建立了自己的一套官制。据《宋史·夏国传》上记载“其官分文武班，曰中书，曰枢密，曰三司，曰御史台，曰开封府，曰翊卫司，曰官计司，曰受纳司，曰农田司，曰群牧司，曰飞龙院，曰磨勘司，曰文思院，曰蕃学，曰汉学。”这些机构的职掌与官吏委派，按宋朝所行制度大体上可以推知，清代学者吴广成在其所撰《西夏书事》中作如下注释中书，掌进拟庶务，宣奉命令，属有侍郎、散骑常侍、谏议大夫、舍人、司谏等官。枢密，掌军国兵防边备，与中书对持文武二柄，属有枢密同知、副使、签书、承制等官。三司，总国计，应贡赋之入，属有正使、副使、盐铁使、度支使等官。御史台，掌纠察官邪，肃正纲纪，属有御史大夫、御史中丞、殿中御史、监察御史等官。开封府，掌尹正畿甸之事，属有六曹、左·右军巡使、判官，左·右厢公事干当等官。翊卫司，司统制、训练、藩卫、戍守及侍卫扈从诸事，官有马步都指挥、副都指挥及诸卫上将军、大将2《辽史·百官志·北面属国官》。
军之号。官计司，司文武职事员阙，注籍应选。受纳司，司仓庾贮积及给受等事。农田司，司仓储委积，平粜利农，属有司农卿、少卿、丞、主簿等官。群牧司，司内外九牧国马，属有制置使、副使、都监等官。飞龙苑，专防护宫城，警捕盗贼，以武干亲信者为之，或以内臣充职。磨勘司，司选叙、磨勘、资任考课。文思院，掌造金银犀玉，金彩绘素，以供舆辇册宝之用。蕃学与汉学是西夏的教育机关，西夏建国时“尚无科目取士之法，元昊思以胡礼蕃书抗衡‘中国’，特建蕃学，以野利仁荣主之，译《孝经》、《尔雅》、四言杂字为蕃语，写以蕃书。于蕃汉官僚子弟内选俊秀者入学教之，俟习学成效，出题试问，观其所对精通，所书端正，量授官职。并令诸州各置蕃学，设教授训之”3。
西夏的官制，从元昊建立之后，历朝都有增置改建，如西夏天授礼法延祚二年（039），元昊又改革官制，仿宋制设置尚书令，其职掌在“考百官庶府之事而会决之，又改宋二十四司为十六司，分理六曹”。毅宗谅祚时期，又增设“各部尚书、侍郎、南北宣徽使及中书学士等”。
根据《宋史·夏国传》的记载，西夏“设官之制，多与宋同”，其中在记述西夏所设官职之后，对其官吏的任命是“自中书令、宰相、枢使、大夫、侍中、太尉以下，皆分命蕃汉人为之。”可见在西夏朝廷的各种机构中，无论是党项人或汉人都有资格任职，西夏建立的是一套完整的官制系统。今人在研究西夏官制时，认为西夏官制分汉官和蕃官（党项）两个系统，如辽朝官制之分南北，即以蕃官治党项，以汉官待汉人。这种说法来源于吴广成的《西夏书事》，他认为元昊建国时设立的官制中，有所谓“专授蕃职”，其官“有宁令，有谟宁令，有丁卢，有丁弩，有素赍，有祖儒，有吕则，有枢铭，皆以蕃号名之”。西夏■都六年（02）五月，毅宗谅祚“备官制。汉设各部尚书、侍郎、南北宣徽使及中书学士等官，蕃增昂聂、昂星、谟个、阿泥、芭良、鼎利、春约、映吴、祝能、广乐、丁弩诸号”。
考之所谓“专授蕃职”的“蕃官名号”见于宋代史籍的记载，记述宋朝与西夏官方交往聘使中，宋朝对西夏官职名称的称呼，即不以汉官名称称谓，而代之以该官职名称的西夏语译名。如“皇帝”以西夏语译音称“兀卒”，“太后”称“乌尼”，“宁令”称“大王”，“谟宁令”称“天大王”，“枢密”称“领卢”，等等。其意在西夏王朝不能与中原王朝等同，反映了宋朝对西夏民族政权的歧视2。
20世纪初在今内蒙古自治区额济纳旗的黑水城遗址，发现了珍贵的西夏文字文献，经过近一个世纪学者们的努力，这些文献已逐步被解读、利用，其中提供了研究西夏官制的第一手资料。较早被公布于世的是西夏学者骨勒茂才编著的西夏文汉文对照双解辞典《蕃汉合时掌中珠》，在本书的“人事门”中，列举了西夏官制“中书、枢密、经略司、正统司、统军司、殿前3《辽史·百官志·序》。又《辽史·百官志·南面》称“契丹国自唐太宗置都督、刺史，武后加以王封，玄宗置经略使，始有唐官制矣。其后习闻河北藩镇受唐官名，于是太师、太保、司徒、司空施于部族。”《辽史》中的南面官，也只是“凡唐官可考者，列具于篇”。其官名或有因人而设者，或有临时委任者，未必定有其办事机构。
李焘《续资治通鉴长编》卷50，咸平四年十二月丁卯。
吴广成《西夏书事》卷、3。
2《西夏书事》卷3、20。