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第二节任用制度秦汉任用官吏制度和选官制度一样，都是封建官吏制度下的产物。随着官吏制度的出现，秦汉时期任用官吏制度已经独立成为一种人事制度。秦汉时期官吏的任用称之为拜，或称之为除。拜除之权，特别是高级官吏的拜除权是属于皇帝的。这从秦始皇以前就已经开始，如秦昭王拜范雎为客卿，后又拜为丞相。又如秦始皇时拜李斯为长史，拜蒙恬为内史等，均史有明文。汉代，地方官吏秩过百石者皆由朝廷任命，实即皇帝任命，故有所谓“命卿”之称。事实上由于官吏越来越多，皇帝不可能一一亲自拜除，而不得不假他人之手，所以汉代上自丞相，下至九卿，皆有拜除之权。先是二百石至四百石由丞相调除，六百石以上由尚书调拜迁，都是由皇帝最后决定。以后，则二千石的地方官选任也归三府，三公府所属东曹即主二千石长吏迁除。
任用方式.真和守。真即真除实授，一般不用这个“真”字，只是在与守相对时才用。守为试署性质，一般是试守一岁，即试用期一年，称职者即可为真。试守期间如不称职，则或他调、左转或罢归原职。两汉时，无论文官或武官，朝官或地方官，均有试守之制。但也有因受到皇帝的宠幸，不经过试用期，初拜即为真者，那是对制度的破坏，并非常规。一般来说，京辅主官，尤其是京兆尹比较难当，不但要经过试守，而且称真之后也鲜有长任者。《汉书·张敞传》说郡国二千石以高第入守，及为真，久者不过三二年，近者数月一岁，毁伤失名，以罪过罢。
宣帝时，颍川太守黄霸以治绩天下第一入守京兆尹，仅守数月，连试用期都不满，就因不称职罢归颍川。可见任京兆尹之不易。另外，守又有兼、摄之意。有既已居官，又有守职，或复再行他事者，如王尊“为谏大夫，守京辅都尉，行京兆尹事”。这里的所谓守即为兼官性质。
2.假。假为摄事之意，非真假之假，如项羽为假上将军、王莽称假皇帝，言摄最为明显。《陔余丛考》卷二六说“秦汉时官吏摄事者皆曰假，盖言借也。”秦汉时以假任者甚多，如始皇十六年（公元前23年）有南阳假守腾2，汉高帝二年（公元前205年）拜曹参为假左丞相，东汉明帝永平十六年（公元73年）以班超为假司马2等等。上至丞相，下至军侯丞，均有以假为称者，皆为摄事之官。
3.平。平是平决的意思，《后汉书·梁冀传》注云“平，谓平议也。”汉代之平，多用之于廷尉和尚书。其用于尚书者，皆以本官而平决尚书事。如于定国“为光禄大夫平尚书事”3。梁冀为大将军，“十日一入平尚书事”《汉书·王尊传》。
2《史记·秦始皇本纪》。
《汉书·曹参传》。
2《后汉书·班超传》。
3《汉书·于定国传》。
4。平在这里可谓一种职权，在职官吏能够得到平尚书事的职权，当然是得到了朝廷的重用。朝廷以平的方式任用在职官吏，不用更动受任用者的原职，权力可以随时放出，随时收回，比较方便。
4.领。领为兼领之意，即已有主官主职，又领他官他职而不居其位者，则谓之领。西汉如桑弘羊为治粟都尉领大农5，钟元为尚书令领廷尉；东汉如王丹领左冯翊7，盖勋领汉阳太守8等。从东汉情况看，领又有暂守之意。领或以领护、领校为称，如冯参为谏大夫领护左冯翊都水9，袁樊领校巴郡太守10，亦均为暂时署守之意。在领的任用方式中，汉史上引人注目者是“领尚书事”。武帝以后，以大司马大将军、车骑将军、卫将军、左将军、前将军、光禄大夫等官而领尚书事者颇多。此种领尚书事，往往即代理皇帝职务，如霍光以大司马大将军领尚书事，“政事壹决于光”。可见领尚书事者权力之重。
5.视。一般居官治事为视事。但视在汉代则为任用官吏的一种方式。视，与平、领近似，也有兼官的意思。如《汉书·薛宣传》载薛宣“复爵高阳侯，加宠特进，位次师安昌侯，给事中，视尚书事”。即为兼职之意。不过，视尚书事并不多见，与平、领均为不定的名称.
录。录的名称始于东汉，仅限于尚书事。录有参决、总领之意，《后汉书·殇帝纪》云“参录尚书事，百官总已以听。”东汉的录尚书事，其权位较西汉为重。西汉时中朝官多可平、领尚书事，东汉则渐以太傅、太尉兼任此职，并逐渐单用录名。录尚书事最初也只是兼官性质，以后则渐变为一种实职官。
7.兼。兼是以本官而兼任其他官职。早在秦武王时，即有兼官之制。两汉兼官，或以武官兼文官，如将军兼水衡都尉；或以文官兼武官，如司空兼车骑将军；也有以文官兼文官者，如以此县令而兼彼县令。兼官对于官吏任用来说，多了一层职权。但以武兼文或以文兼武，容易破坏行政系统，或造成权力过重，或顾此失彼，故秦汉很少实行兼官制度。
8.行。行是官缺未补，暂由他官摄行之意。两汉时，有以低级官吏摄行高一级官吏职务者，如司直行大司徒事，卫尉行太尉事；有以同级官吏互相摄行者，如少府行大鸿胪事；有以高级官吏摄行低级官吏之事者，如廷尉行丞相长史事；有以文官行武官事者或武官行文官事者。摄行制度较为普遍，这是在遇有官缺，而一时无适当人选补缺时所采取的一种临时任用方式。9.督。督是由朝廷派员监督地方的任用方式。督多为军事上的需要而设，并且属于一种临时差遣性质。如豫章“寇’起，朝廷“遣谒者马睦督荆州刺史刘度击之。”汉以后，有所谓都督、督军、总督等名称，其制盖渊源于此。0.待诏。待诏即等待皇帝诏命的意思，类似一种候补官员。秦时已有待4《后汉书·梁冀传》。
5《汉书·食货志》。
《汉书·何并传》。
7《后汉书·王丹传》。
8《后汉书·盖勋传》。
9《汉书·冯参传》。
10《隶释·巴郡太守樊敏碑》。
《后汉书·度尚传》。
诏之制，叔孙通即为“待诏博士”。汉承秦制，待诏多出于上书求试，或出于皇帝的征召，是当时一种特殊的仕途。在没有正式委任官职以前，由皇帝临时指定待诏官署，等待诏命，故曰待诏。待诏的地点并不固定，一般多待诏于公车署，称为公车待诏；比较受朝廷优待者，则待诏于金马门或宦者署；个别特受优待者，甚至待诏于宫殿之中。凡待诏人员大都有所专长，或善医，或善琴，或怀治国之术。因待诏非实职，故无正式俸禄，但有一定生活补贴。据《汉书·东方朔传》所载，公车待诏的补贴为“一囊粟、钱二百四十”，待遇是比较低的。金马门和殿内待诏的待遇要高一些。因待诏地点不同，故待遇也有差异。这种以待诏方式对待人才的措施，对于朝廷广罗英才起了很大作用。尤其在西汉，许多能人奇士都出于待诏之中.
加官和散官。在《朝廷、郡县和封国》一章中，对于加官和散官已经作为官职进行了叙述，但加官和散官作为官吏的任用方式，还有必要再加说明。加官为本职外的一种虚衔，虽为虚衔，但由于一旦加官之后便可出入宫禁，侍从皇帝左右，权力很大。另外特进、奉朝请等也属加官性质，有此加衔，虽免官或退休之后，仍可参与朝廷大政。加官从人事任用上来说无疑是给予官吏本职以外的特殊权力。散官为无印绶、不治事之官，虽不治事，但或侍从传达，或议论参谋，可起拾遗补缺，匡正过失之功。其在朝廷者如大夫、博士、议郎等，多参与国家大政谋议与朝廷宗庙礼仪；其在地方者如祭酒、从掾位、从史位、待事掾、待事史等，或为地方主吏辅佐，或可调剂地方官吏余缺。散官从人事任用上来说是授予官吏闲职，使其摆脱繁杂政务，以发挥其才智和作用。加官和散官的任用方式都属一种灵活的用人方式，两汉许多脱颖而出的名臣就是出自加官和散官。当然，关系到国家兴衰的用人问题的关键，主要不在于任用方式，而在于任人唯贤。
任用法规.关于王国官、地方官的任用。自西汉初年起，朝廷为了从政治上削弱诸侯王国，对王国官吏的任用便常常采取限制与裁抑的政策，凡是二千石官，都要由汉朝廷任命。吴楚七国乱后，王国官吏一律由朝廷代置，诸侯王无权过问。武帝时又作左官律，设附益法，以限制诸侯王网罗人才，防止他们从事非法活动。依据这些政策的精神，汉朝廷在任用王国官吏时颇多限制。如龚胜“以王国人不得宿卫补吏”。彭宣任廷尉，“以王国人出为太原太守”；后任左将军，“有司数奏言诸侯国人不得宿卫，将军不宜典兵马，处大位”2。由于王国与朝廷的对立，故朝廷任用王国人特别谨慎，并加以限制。
对于地方官的任用，主要是对籍贯的限制。武帝以前尚没有这种限制，武帝中叶以后，地方长官明显地要回避本籍，虽无明令规定，事实上则是不用本籍人。刺史不用本州人；守相不用本郡人；县令长、丞尉不但不用本县人，且不用本郡人。不过西汉时司隶校尉、京兆尹、长安令、丞尉不在此限。郡县之属官佐吏除三辅外，则一律用本籍人，用外籍人即为破例。还有，郡督邮用本郡人，而不用所督诸县之人；州之部郡从事亦用本州人，而不用所部之郡人。东汉时，对地方长官的籍贯限制更严，京畿也不例外，一律不用《汉书·龚胜传》。
2《汉书·彭宣传》。
本籍人。甚至婚姻之家及两州人士不得对相监临，即两州人士有婚姻者，则其家人不得交互为官；甲州有人在乙州做官者，则乙州人不得在甲州做官。此种限制以后又发展为“三互法”甲州人在乙州为官，同时乙州人在丙州为官，则丙州人不但不能到乙州为官，也不能到甲州为官；三州婚姻之家也是如此。例如史弼是陈留考城人，其妻是山阳巨野人，朝廷任他为山阳太守，他以三互法为由，转拜为平原相。
限制地方官籍贯的目的是防止地方官相互勾结庇护，以加强朝廷对地方的控制。但由于限制过严，禁忌繁密，致使选用困难，所以有的地方官久缺不补。东汉这种对地方官任用的限制，目的与西汉对王国官的限制相同，但由于历史条件不同，西汉是成功的，而东汉则是失败的。东汉后期尾大不掉之势已经形成，虽有严密的限制，也无法改变地方割据的局面。
2.关于宗室、外戚、宦官的任用。由于宗室、外戚、宦官和皇帝的关系特殊，往往对政权有很大影响。皇帝为了防止大权旁落，对于这三种人，在任用方面有时也有意识地加以适当限制。例如刘歆“为河内太守，以宗室不宜典三河，徙守五原”。汉代称河东、河内、河南三郡为三河。三河为天下重地，为防止宗室觊觎帝位，故规定“宗室不宜典三河”。这是对宗室的限制。《汉书·冯野王传》载有司奏云“王舅不宜备九卿。”《后汉书·明帝纪》载建武制度曰“后宫之家不得封侯与政。”这是对外戚的限制。《后汉书·冯绲传》载“旧典，中官子弟不得为牧人职。”又《杨秉传》载“旧典，中臣子弟不居位秉势。”这是对宦官的限制。两汉虽然对以上三种人的任用作出了一些法规上的限制，但法规并不能贯彻到底，又由于他们始终麇集于皇帝周围，皇帝和他们无法脱离关系，防此失彼，防不胜防。故宗室权落，外戚兴起；外戚势衰，而宦官又盛。这是君主专制制度本身无法克服的弊病。
3.关于财产、职业、身份、学历、年龄等方面的规定。秦朝即把财产作为择吏的一个条件，名将韩信少时不能为吏，就是由于家贫。西汉初年，有关于资算得官的规定。资算，就是按照财产多少交纳算赋，即财产税。汉代家资每万钱，算赋一百二十文，为一算。据《汉书·景帝纪》载，景帝后元二年（公元前42年）以前，“算十以上乃得官”；后元二年以后，“算四得官”。每算计家财万钱，算四为四万钱，算十为十万钱。十万家资，便是中产之家，即中等地主；四万家资，也不失为小地主。无论算十得官还是算四得官，都说明汉初只有地主阶级才能做官。西汉时张释之、司马相如均以訾（资）为郎，即是靠资算得官。直到东汉安帝时，王溥“家贫不得仕”2，做官仍有财产方面的限制。
职业方面，主要是对商贾做官的限制。汉初从高帝起，法令即禁止商人入仕。武帝时起用盐铁商主持铁盐专卖，禁商为吏的法令一度松弛。但到哀帝时又重申了“贾人不得为吏”。又武帝时的“巫蛊之祸”以后，朝廷对巫家为吏也有所限制。
在身份方面，秦律明确规定，不得任“废官”为吏，不许任罪犯为佐、史等。汉代沿袭这类规定，对臧吏及其子孙做官都有严格限制，而且犯法者《汉书·刘歆传》。
2王嘉《拾遗记》。
《汉书·哀帝纪》。
的亲属也不得在宫中任职。又文帝时，曾有禁止赘婿为吏的规定。这些，都是对于官吏任用中身份方面的限制。
学历和年龄方面，在不同时期和不同情况下也有许多具体限制。学历方面，如汉初萧何草律曰“学童能讽书九千字以上，乃得为史。”2武帝时博士弟子“能通一艺以上”方可补吏。又两汉四科取士之一为“学通行修，经中博士”。都是对学历的要求。年龄方面，秦代规定，新傅籍的青年人不可担任官府的佐史，只许任用壮年以上的人3。又如西汉武帝时，博士弟子限年十八以上；东汉质帝时，明经、博士限年五十以上4。这些都是关于年龄方面的限制。
4.关于官吏的任用期限。一般说来，秦汉官吏的任用在时间上没有限制。有的任职时间较长，有的任职时间很短。时间长者或达二三十年，时间短者仅数月而罢。没有任用期的限制，更非终身制。在职官吏按照当时的规定接受督察和考课，治绩好者继续保持原职或向上升迁，治绩恶劣或有过失者则降职或罢官。在秦汉时期的官场中，政治人物出出进进，或起家而为二千石，或由卿相而一朝变为布衣，宦海沉浮，司空见惯。当时的官吏都非常了解并比较适应这种入仕情况，所以大体都是能上能下，一旦罢官为民，或隐居不仕，或重操旧业，并不以罢官为意，而当时的社会观念也习以为常，并不大惊小怪。官吏的任职既然没有时间保障和终身保障想继续任职就得称职，要想高升就得做出成绩，这就会促使官吏在其任职期间奋发努力。秦汉官吏的任用虽无期限，但从两汉情况看，朝廷多重久任之制。官吏久任，固然有一定好处，因为熟悉情况，便于治理；但弊多于利，任职过久，主官与属官容易结成私恩关系，地方官与地方势力容易勾结起来，形成盘根错节的关系网，他们垄断政权，构成和朝廷对抗的力量。汉末割据纷争的局势，与此有很大关系。
2《汉书·艺文志》。
3《睡虎地秦墓竹简·内史杂》。
4《后汉书·质帝纪》。
第三节考核制度《韩非子·外储说》右下说“明主治吏不治民。”这是治国经验的历史总结。只要把官吏治好，民的问题就好办；治不好官吏，国家绝不会兴旺发达。所谓“治吏”，关键在于考核严明以及赏罚公平。秦汉时期，对于“治吏”比较重视，主要是通过上计来考察官吏。
上计与考课战国时各国所推行的上计与考课，就是对官吏的考核制度。这种考核制度在秦汉渐趋完备。秦的上计，一年一次。上计不仅要将地方上各方面的情况登记造册，而且还要将有关物品一并送上，在史书中称之为“与计偕”，即与上计簿使偕同前往。汉代的上计考课，大体上承袭秦制。每年年终由郡国上计吏携带计簿（书面汇报）到京师上计（汇报），这叫常课。三年一考察治状，叫大课。汉代的考课制度，大体说来，有两个系统。一是公卿守相或各部门主官各课其掾属，这是上下级系统。如公府掾属、诸卿属官、守相掾史，均须依其职务由主官加以考核，按其能力高低和功劳大小，作为迁降赏罚的依据。至于无具体职务的散官，则另立条格，加以考核或考试，光禄勋岁以四行科第郎官即属此类考核。一是朝廷课郡，郡课县，这是从朝廷到地方的系统。下面即着重叙述这一系统的考课.
朝廷对郡国的考课。由于上计考课事关国家大政，故汉朝廷对此非常重视，皇帝不仅往往亲自主持其事，有时行幸郡国，也常就地上计。然而，朝廷负责上计的常设机关是丞相、御史二府。丞相主要负责课殿最（上功曰最，下功曰殿）上闻，御史大夫主要负责按察虚实真伪，二府相辅为用。丞相、御史大夫亲自主持上计，具体事务则另委派官吏专管，如汉初萧何为相国时，张苍曾以列侯居相府，领主郡国上计之事，故称为计相。东汉以三公分掌丞相之职，所以郡国上计亦由三公分管。据《后汉书·百官志》所载，太尉掌四方兵事功课，司徒掌四方民事功课，司空掌四方水土功课，皆于岁尽奏其殿最而行赏罚。但在实际上，自西汉末叶以至东汉，上计考课的实权即逐渐转归尚书。尤其是东汉，正如蔡质《汉仪》所说尚书“典天下岁尽集课事”，上计考课的实际权力已经完全掌握在尚书台。
此外，州刺史一方面接受朝廷御史中丞的督课，一方面在巡行郡国时代表朝廷刺察守相，岁尽诣京师奏事，而其时正当郡国上计之时，故其奏事对于考课郡国上计有很大作用，借此可以甄别计簿的虚实真伪。东汉以来，刺史渐由监察官变为地方最高行政长官，州成为郡的直接上级，州之于郡也就有了考课的实际权力。
2.郡国对属县的考课。在郡县两级制普遍实行之前，秦和战国其他国家一样，是县直接上计于朝廷的；在郡县两级制普遍实行之后，郡国守相上承朝廷考课，下则考课其属县。因郡的上计时间系在岁尽，所以郡课县的时间就必须要提前，以便汇集郡内各县情况向朝廷上计。《汉书·尹翁归传》载“翁归治东海明察收取人必于秋冬课吏大会中。”郡课县的通常时间是在秋冬，并且县上计时，由令、长、丞尉亲行；东汉以后令长不再亲行，改为但遣丞尉以下代行。县经过郡的考课，治绩优异可以得到升迁，如由县长升为县令。治绩列为下等，当场就要受到斥责，如茂陵令萧育会课在扶风名居第六，漆令郭舜居殿而受责，萧育为之讲情，扶风大怒曰“君课第六，裁自脱，何暇欲为左右言！”会后，又传萧育至后曹进行了一番复查。当时的朝廷主要是通过上计制度掌握全国情况，并据以考核地方官吏的政绩，因此地方上的一切情况，都属于上计内容。《后汉书·百官志》补注引胡广曰“秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集簿。”这是上计的主要内容。其中户口最为重要，是每年都要统计上报的，而且是考察政绩的重点内容，西汉黄霸做颍川太守时，仅凭户口岁增，就课为“天下第一”。治狱情况，也是上计的重要内容之一，史书中载有许多断狱的数字，有的还相当具体，如《汉书·魏相传》“案今年计，子弟杀父兄、妻杀夫者，凡二百二十二人。”计就是计簿，这些具体数字就是依据当年各郡国所上计簿统计出来的。
汉代上计内容非常广泛，而且十分具体，这对于朝廷了解地方情况，考察地方官吏，不失为一项重要措施，但书面汇报，难免弄虚作假，谎报成绩，以诓骗朝廷，冒功领赏。有些地方官甚至专门选用善于作伪的属吏署为右职，编造计簿。连汉宣帝也说“上计簿，具文而已，务为欺谩，以避其课。”西汉末叶，考课制度逐渐废弛。元帝时，京房为整顿吏治，曾奏考功课吏法，并在魏郡局部试行，其法比较具体，可惜没有流传下来。当时，尽管京房多方努力求其实施，但在保守势力的阻挠破坏下，不但未能实行，连京房本人也不免遭杀身之祸。东汉对官吏的考核制度，大体与西汉相同，但贯彻程度，却落后于西汉。至于末年，考核制度破坏殆尽，吏治败坏到极点，东汉也就随着灭亡了。
迁降与赏罚秦汉时期对官吏迁降赏罚，除皇帝或主官出于私人亲疏爱憎这类主观因素外，在通常情况下，都是以考课结果而定。考课之后，即登记在册，《汉书·薛宣传》说“考绩功课，简在两府。”简即记载劳绩的册籍。秦时计算官吏的劳绩，就已经有专门的律条。而登记劳绩的简册，就是迁降赏罚的依据.
迁降及其他。
（）迁。一般来说，考课为“最”，或为“高第”者，均能得到升迁。
迁有平迁和超迁两种情况。以考课高第，或因资历、功劳，循序而升者为“平迁”。如郑弘为淮阳相，以高第入为右扶风，赵禹以刀笔吏积劳迁为御史2，均为平迁。至于超迁，指有特殊功绩或奇才异能被破格躐等而进者。超迁既包括越级提升，也包括提升得快。如荀爽拜为平原相，尚未行至治所，即追回迁为光禄勋，视事仅三日，又进拜为司空，自被征到登台司，一共才九十五天3。超迁能擢用优秀人才，不致使人才埋没，但使用不当，也会带来流弊。（2）降。考课官吏，有功则升赏，有过则降免处罚。汉代官吏除因重罪《汉书·萧望之传》。
《汉书·宣帝纪》。
《汉书·郑弘传》。
2《汉书·赵禹传》。
3《后汉书·荀淑传》。
犯法被罢官削爵甚至处以死刑外，犯有小过而不宜重处者，一般仍留用而降职罚俸。降职，当时称为“左转”或“左迁”；罚俸称为“贬秩”。如平当任丞相司直，坐法，左迁朔方刺史4；黄霸守京兆尹，秩二千石，因乏军兴，连贬秩，以八百石遣返原任颍川太守5，均为降职处罚。
（3）转徙。转，既非迁，也非降。因工作需要由此官改任他官，而其级秩相同者，则称为转。如南阳太守转东海相，尚书仆射转太中大夫，均为转。转是正常的职务调动，没有升降赏罚之义。徙，兼有转、迁二义，视具体情况而定。如此太守徒为彼太守，即是转义；而少傅徙为太傅，卒史徒为督邮，则是迁义，属于升迁性质。
（4）出入。由朝廷官外调为地方官，称为“出”；由地方官内调为朝廷官，称为“入”。出和入常含有迁降或赏罚的意义。因为，入多半是外职内升；而出，则多为左迁，即使是“试其政事”，也被认为是左迁。不过，朝廷小官如郎官、公府掾属之出任地方长吏，则是一种优待，不属左迁性质。（5）迁补。迁补，指官吏虽无显著劳绩，但可以因资历久而补升高职。
汉代官吏的迁补，亦有常例可循，如丞相例由御史大夫迁补，御史大夫则选中二千石，中二千石则选郡国守相高第，而刺史居部九岁，可举为守相。这些常例，不仅史书中多见，而且已经成为“故事”。其他迁补的常例也很多，如博士可补谏大夫，尚书秩五百石可补二千石。这些虽非两汉之制，但在某一时期已经成为惯例。《汉书·董仲舒传》所谓“累日以取贵，积久以致官”，就是指以资历久而迁补的情况。
2.奖赏和惩罚。迁、降即含赏罚之义，但汉代对于官吏的赏罚，并不局于职务的迁降，还有其他形式。
（）奖赏。奖赏主要有增秩、赐爵等以及礼遇上的优待。对于治理有效的官吏，有时因高职暂无空缺可补，就采取增秩或赐爵的办法，使之继续留任原职。赐爵之法，多用于二千石守相，赐爵高者，可至关内侯。增秩、赐爵之外，还有赐金、田宅、奴婢、甲第、安车驷马、秘器、缯帛、牛酒乃至冢地等许多赏赐，或玺书褒奖等等，这些都完全依皇帝意旨而定。礼遇上的优待，方式也不拘一格。如高帝之于萧何、桓帝之于梁冀，皆赐带剑履上殿，入朝不趋，其礼遇就很优宠。车饰冠服不同于众，或给予某种尊号，都是礼遇的优宠方式。至于每逢大典或节日的例行赏赐，性质不同，则不在此论列。（2）惩罚。秦汉之制，自丞相、诸卿以下至郡县小吏，如犯有罪过，必须按律惩罚。其科罪之律，虽不可详考，但也有许多零星记载。
汉法除谋反以外，贪污罪最严。《汉书·薛宣传》有“十金法重”一语，师古注曰“依当时律条，赃直十金，则至重罪。”又据《西汉会要》卷四三注引《刑法志》说文帝十三年（公元前7年）定律曰“吏坐受赇枉法，守县官财物而即盗之，已论，命复有笞罪者，皆弃市。”“县官”于汉史中是皇帝的代名词，指朝廷或国家。依据律文看，官吏无论是贪赃枉法，还是贪污国家财产，皆处以死刑。汉法对于犯有赃罪的官吏，毫不苟容，处分一直很严重。有时赃吏纵得免死，也要禁锢终身，甚至锢及三世，不得为官。并且对于赃吏的4《汉书·平当传》。
5《汉书·黄霸传》。
分别见《汉书·萧何传》、《后汉书·梁冀传》。
处分，还要连坐主管官员，主管对下属的贪赃活动，若置而不问、知情不举，一律与其同罪。
其次，坐盗贼罪也很重。地方官境内盗贼过多，根据不同情况要受贬秩、降职、罢官处分。此外，还有坐灾害、坐刑滥、坐选举不实以及其他许多律条。例如，武帝元朔五年（公元前24年）建立太学选择首批博士弟子时，山阳侯张当居任太常，他“坐为太常择博士弟子故不以实”，同时受到除国、免职、完为城旦三种严重处罚。
对于官吏的惩罚，除夺爵免官、贬秩罚金以外，还有科律之刑，如杖、笞、耐、髡诸刑以至弃市、族诛，有多种刑名，皆视罪情轻重而定。但为保全大臣体面，诸卿以上的高级官吏可免捶扑之刑；如宣布死刑，则使之先期自裁。汉代有“将相不辱”、“将相不对理陈冤”的习俗，凡诏丞相诣廷尉诏狱，不论有罪与否，受诏后即须自杀，谓之“自裁”。有时皇帝并不明令处死，只是遣尚书令赐酒十石、牛一头，所赐之物即令其自杀的仪式，受赐的丞相便须自杀。
关于赏罚的意义，东汉王符在《潜夫论·三式》中说“法令赏罚者，诚治乱之枢机也，不可不严行也。”这无疑是对历史经验的总结。问题在于如何运用它。有功必赏，有过必罚，赏所当赏，罚所当罚，赏罚分明，这是吏治清明和国家兴旺的重要因素；反之，功不必赏，过不必罚，赏所不当赏，罚所不当罚，赏罚不明，结果必然是吏治败坏，国家衰亡。
参见《史记·惠景间侯者年表》、《汉书》之《景武昭宣元成哀功臣表》及《百官公卿表》。第四节赐爵制度秦的赐爵制度战国时建立起来的军功爵制，在秦国得到最充分的发展，起的作用也最大，并延续到整个汉代。秦和其他各国一样，论功行赏，但突出的特点是计首赐爵，得一甲首，赐爵一级，所以诸侯称秦为“上首功之国”。秦的爵位，可以为官，可以得到田宅和役使庶子，可以用来赎罪或赎奴隶，总之，可以给有爵者带来许多利益，而利益的大小，又根据爵位的高低有所不同，功多则爵高赏多，功少则爵低赏少，而且有罚与赏相配合。这就激励了秦军的无畏斗志。秦的军功爵制，集中了各国军功爵的优点，在一定意义上说保证了秦对六国的统一。
秦的赐爵制度，大体初建于商鞅变法，通过后来发展变化，逐渐形成了二十等爵。据《商君书·境内篇》反映，商鞅变法时代似乎只有十五级爵，而且爵序以及有的爵名与后来的二十等爵制不同。十五级中大良造为最高级，商鞅本人最后即为大良造，可能是得到了当时的最高爵位。在《商君书》同篇中，又言及“军爵”和“公爵”，可见商鞅时，秦国爵制中又有军爵和公爵之分。秦的爵制，在商鞅初建时如何？以后又有何变化？还可以作进一步研究，但后来形成并固定下来的二十等制，则是比较清楚的。
《汉书·百官公卿表》详述了这二十等爵的顺序以及名称爵一级曰公士；二，上造；三，簪袅；四，不更；五，大夫；六，官大夫；七，公大夫；八，公乘；九，五大夫；十，左庶长；十一，右庶长；十二，左更；十三；中更；十四，右更；十五，少上造；十六，大上造；十七，驷车庶长；十八，大庶长；十九，关内侯；二十，彻侯。皆秦制，以赏功劳。这二十等爵，又分为两大等级，那就是以七级公大夫和八级公乘为界来划分。《汉书·高帝纪》说异日，秦民爵公大夫以上，令丞与亢礼。公大夫以上为高爵，可与令丞亢礼，又称为官爵，公乘以下为低爵，又称民爵。这两大等级区别很大，地位大不相同，享受的权力也不相同。而官爵之中，公大夫以上相当于令丞，往上级别越高，则地位越高，最上层关内侯、列侯大体可相当于三公。不过，侯爵并不多。秦在统一之后，所封的侯爵也为数甚少，这说明秦朝的赐爵还是相当严格的。
西汉初对秦爵制的因袭刘邦响应陈胜起义后，也利用赐爵的办法来提高军队的战斗力。从刘邦赐给部下的爵名看，有国大夫、列大夫、上间、七大夫、五大夫、卿、执帛、执珪等等。这些爵名，有的和二十等爵名相同，或者和秦国以前的爵名相同，也有的为各国所共有，但多半是楚国的军功爵名。因陈胜起义号为“张楚”，建官号按楚制，而刘邦原是楚人，又响应陈胜，所以官爵也从楚制。
但是，后来刘邦还是采用了秦的二十等爵制，据《汉书·高帝纪》记载，汉五年（公元前202年），刘邦打败项羽统一中国，发布了一个重要诏令，与军功爵制有密切关系第一，诏令肯定了秦的军功爵制在汉朝的合法地位，恢复秦民原有的爵位和土地、房屋的所有权。
第二，对于从军的军吏除犯罪者外，一律赐给大夫爵位；原来享有大夫爵位的人各加一级；有七大夫爵位的人都可以食邑，七大夫以下者，免除其个人和全家的徭役。
第三，明确宣布七大夫以上属于高爵，并表示对高爵的尊重，责令地方官必须优先满足高爵对于田宅和其他合乎规定的要求，不得拖延。
诏令反复强调军功爵的重要性，尤其表现了对获高爵者的关心。这说明楚汉战争之后，刘邦在主要方面因袭了秦的二十等爵制。
西汉时期赐爵制的变化刘邦死后，吕后执政，她为收揽人心，以惠帝名义发布了一个大规模的赐爵诏令，《汉书·惠帝纪》载曰赐民爵一级。中郎、郎中满六岁爵三级，四岁二级。外郎满六岁二级。
中郎不满一岁一级。外郎不满二岁赐钱万。宦官、尚食比郎中。谒者、执珪、执戟、武士、驺比外郎。太子御参乘赐爵五大夫。舍人不满五岁二级这次赐爵和刘邦时相比，有明显不同首先，取消了以军功赐爵这个根本条件，此后赐爵即趋于轻滥；其次是把“民爵”与“赐吏爵”分开，此后赐爵即吏民分提，赐民爵往往每次一级，赐吏爵则二三级以至更多；再次是取消了以爵级赐与田宅的规定，此后民爵仅为空衔，吏爵多为免役而已。这些变化，是由社会历史的发展所决定的。因为这时大规模的统一战争已经结束，原来以军功赐爵的基本原则就必然会相应修改。
文景时期，赐爵制度日趋轻滥。朝廷有所谓“大事”之时，一般都要赐民爵一级，吏爵则更多。除大规模赐爵外，又正式实行卖爵制度，出钱可以买爵，入粟可以买爵，用奴婢也可以买爵。入粟买爵的办法，据上述所引《食货志》，六百石为上造，四千石为五大夫，万二千石为大庶长。这必然引起爵位的泛滥成灾，威胁到政府的兵、徭役来源。所以文景之时，已把高爵与低爵的界线由原来的七级公大夫上升至第九级五大夫，其区分标志也由食邑变成了免役。这样，二十等爵便以五大夫为界划分高低，高爵中除十九级关内侯、二十级列侯还拥有实际社会地位外，其他各级只是享受免役的优待，而八级公乘以下的民爵，成为徒有其名、而无实际价值的空虚头衔。
汉武帝时期，出于抗击匈奴战争的需要，朝廷又拟用军功爵制来提高军队的战斗力。但旧有爵制已滥，不为人们所重，故于元朔六年（公元前23年）又置武功爵，以宠战士。关于武功爵的级别和名称，《汉书·食货志》注引臣瓒曰《茂陵中书》有武功爵，一级曰造士，二级曰闲舆卫，三级曰良士，四级曰元戎士，五级曰官首，六级曰秉铎，七级曰千夫，八级曰乐卿，九级曰执戎，十级曰政戾庶长，十一级曰军卫。此武帝所制，以宠军功。根据《食货志》卖武功爵的价格为“级十七万，凡值三十余万金”的记载看，武功爵并不止十一级，《茂陵中书》显然有所遗漏。武帝另设这一套武功爵，目的是要恢复军功爵的原有价值和作用，使立功受爵的将士得以补吏，得以赎罪；功劳超等，大者可以封侯，小者可以补郎，本为赏军功以宠战士之意。但同时武功爵也可以买卖，“级十七万”，如买至千夫即相当于二十等爵的第九级五大夫，可以免除徭役。由于买爵者多，致使调发之士减少，于是朝廷又调发千夫、五大夫为小吏，不去就出马一匹，实际是让买爵人变相服役。这样，武功爵和军功爵同样失去原有的意义，因此推行不久便自行取消，以致后人对武功爵的级数也不甚清楚了。
宣帝以后，“赐吏爵”日益增多。这表明，赐爵制度在原有的性质和作用丧失以后，作为维护官吏、贵族特权地位之工具的性质却更加突出了。东汉军功爵制的衰亡东汉时期，世家豪族地主阶层已经形成，他们通过察举、征辟和任子制度，完全垄断了政治特权，布衣之士，包括一般地主在内，已经很难进入政治舞台，完全用不着以“赐吏爵”去扶持新贵了。所以东汉时赐吏爵一次也没有，可见已经废除。至于赐民爵，则成为一种更廉价的点缀品。刘秀在位期间就颁布过四次赐爵令，以后的各个皇帝，也都颁布过赐爵诏令，赐爵的次数、级数都很多。但为了防止人民得爵超过八级，又三令五申“爵过公乘，得移与子若同产、同产子”的命令。因为不过八级公乘，就不得免役。这样，赐民爵与人民的减役、免役及士兵的社会地位，已经没有任何关系，于是爵制名存实亡。尽管东汉赐爵最多，但当时人即不知用意何在？故有“赐民爵八级何法？”2之问。可见军功爵制在东汉只是一种形式而已。当然，二十等爵的最高两级，即关内侯和列侯，还保留一些实际意义，以分封制的残余形式存在下来。
东汉后期，皇帝滥行封赏，为适应外戚、宦官、豪强、军阀势力扩张的需要，又增设了县侯、乡侯、亭侯等爵位。这是赐爵制的又一次变化。汉末曹操当政，建立新的爵制，“以赏军功”。除原有的列侯、关内侯之外，新设名号侯十八级、关中侯十七级、关内外侯十六级、五大夫十五级四等，但新增的这四等按规定“皆不食租”。这种空有名号，而不食租税的封爵，即后世所谓“虚封”。从此军功爵制不仅对广大士兵毫无用处，就是对一般将官也无实际利益可得。
以上爵制的变化说明，自东汉以后，商鞅变法时创立的赐爵制度随着历史的发展而消失了。
《后汉书·光武帝纪》。
2《论衡·谢短》。
第五节秩俸、休假和致仕秩俸秩是指官阶，有几等秩即为几级官；俸是指薪俸，薪俸多少是依官阶的高低而定。一般说“增秩”或“减秩”，既包括官阶的升降，也包括薪俸的增减。秦自商鞅变法，即实行秩俸制度。秩以若干石表示，据秩而定俸额，按月发放，称为月食。秦的秩俸计算及发放的基本原则和方法，为汉代所因袭。汉代官吏的秩，也是用米谷数量来区分和表示，如二千石、千石、百石等。但在按秩发放俸禄米谷时，则用斛来计算。石是衡的单位，斛是量的单位，西汉一石约等于二斛，东汉一石约等于三斛。石不过是定等级的虚名，斛才是实俸。计实俸的斛并不是按上述比例与表示秩的石折合，而是另有定额。
两汉官吏的实俸，见《汉书·百官公卿表》师古注。东汉刘秀所定官俸例，见《后汉书·光武帝纪》李贤注引《续汉志》以及刘昭补《后汉书·百官志》。今一并列表如下，以备参考（见《两汉官吏秩俸参考表》）。因秦汉时期，历时数百年，不仅各官之秩时有变化，就是俸也因物价与货币的比值不同，有增有减，而不尽相同，所以此表也只是表示一个大概情况。古代官俸多为谷物，秦汉也是如此。不过，从一些记载来看，西汉官俸曾有一段时间曾发放钱币，并且是以谷物数量折合而成。如《汉书·贡禹传》云两汉官吏秩俸参考表秩（石）别师古注李贤注刘昭注月俸（斛）月俸（斛）月俸（斛）
万石350中二千石二千石比二千石千石比千石80六百石比六百石四百石比四百石三百石比三百石二百石比二百石百石斗食佐史888拜为谏大夫，秩八百石，俸钱月九千二百拜为光禄大夫，秩二千石，俸钱月万二千。又如《史记·汲黯列传》《集解》引如淳曰《律》真二千石，俸月二万；二千石，月万六千。
《汉书·宣帝纪》如淳注曰《律》百石，俸月六百。
另外，《居延汉简释文》卷二《簿录·钱谷类》也有西汉官俸的零星记载，如候官月俸三千，塞尉月俸二千，候长月俸千二百或千六百、千八百。■长月俸六百或九百。这些，都说明西汉官俸有时发放钱币。
至于东汉，《后汉书·百官志》记载建武二十六年（公元50年）百官受俸说“凡诸受俸，皆半钱半谷。”此文之下刘昭补注引荀绰《晋百官表注》曰汉延平中，中二千石俸钱九千，米七十二斛。真二千石月钱六千五百，米三十六斛。比二千石月钱五千，米三十四斛。一千石月钱四千，米三十斛。六百石月钱三千五百，米二十一斛。四百石月钱二千五百，米十五斛。三百石月钱二千，米十二斛。二百石月钱一千，米九斛。百石月钱八百，米四斛八斗。这个记载虽不一定精确，但由此可见，东汉与秦、西汉一样，官吏也是以石定秩，月俸也是以谷数定额，但实际发放则是钱谷并用。
汉代官吏除常俸外，尚有节日赏赐，实际是常俸以外的加薪。但其赏赐对象，多为高级官员和朝廷官吏，地方官吏尤其是地方低级官吏，是难能得到朝廷这种赏赐的。与此相反，县令长以下的俸禄则比较低，时人颇以为非。如东汉人崔寔在《政论》中分析了一个“百里长吏”的收支情况，认为月俸钱二千，粟二十斛。庸客用钱一千，薪炭及二人的伙食生活费再用一千，两千钱就完了。二人食粟六斛，其余才够马吃，连四时衣被、会客吃酒的费用都没有，更不用说养家糊口。崔寔的说法虽未免夸张，但当时地方小吏的薪俸低微倒是事实。薪俸微薄，就设法取给于民，这可以说是促使地方小吏贪污的一个因素。
休假秦时官吏已经有休假制度，休假称为“告归”。如《史记·李斯列传》记载，李斯长男为三川守，告归咸阳。《高祖本纪》载，刘邦为亭长时，常告归之田。两者均为休假。但秦的休假制度不可详考。汉代官吏的休假，大体上有休沐、告、宁三种形式.
休沐。汉代官吏，一般利用休假日洗沐，故休沐成为休假的代名词。
休沐是一般的例假，每隔五天休息一天，这一天的休息，实际是处理各种家务事，而拜谒父母是其中的头一件大事。其次是接待宾客和处理各种杂务。西汉时期，这种例假在郎官中曾一度受到破坏，《汉书·杨恽传》云郎官故事，令郎出钱市财用，给文书，乃得出，名曰“山郎”。移病尽一日，辄偿一沐，或至岁余不得休。其豪富郎日出游戏，或行钱得善部。货赂流行，转相仿效。恽为中郎将，罢山郎，移长度大司农，以给财用。其疾病休谒洗沐皆以法令从事。富郎可以不循常假，日出游戏；贫郎长病，却以常假抵偿，至有岁余不能休假者。这就破坏了五日一休沐的正常规定，所以杨恽罢山郎，皆以法令从事。
五日一休沐的常假之外，还有时节假，《汉书·薛宣传》说“日至休吏。”日至指冬至日和夏至日。据《后汉书·礼仪志》记载，“冬至前后，君子安身静体，百官绝事，不听政”，“日夏至，礼亦如之”，可见冬至和夏至的休假还不止一天。
2.告。告是因功或因病而休假的制度。告之中，又有予告和赐告的区别。《汉书·高帝纪》注孟康曰《汉律》吏二千石有予告，有赐告。予告者，在官有功最，法所当得也。赐告者，病满三月当免，天子优赐其告，使得带印绶将官属归家治病。至成帝时，郡国二千石赐告不得归家。至和帝时，予赐皆绝。由此可见，所谓予告，乃在职有功，课为上等者，依法应赐予休假，其性质等于赏赐。所谓赐告，乃当时规定请病假不得超过三月，过三月者免职，但由皇帝赐告，则可延长假期而不免官。赐告与否，完全是依皇帝意旨而定。所以汉史上，有如汲黯者，赐告数次亦未免职；也有如谷永者，未得赐告，期满即免。予告和赐告的休假制度，在两汉时期也有一些具体变化，上述只能是一个大体情况。可能是由皇帝诏令的予告、赐告仅限于二千石步步巅峰小说5200以上的高级官吏；至于一般的下级官吏，也应有予告、赐告，不过由其主管部门批准执行而已。3.宁。宁是丧假的专称。告宁本来连称，为休谒之名。但告和宁又有区别，吉曰告，凶曰宁，所以宁的单称指丧假。官吏宁期的长短，大抵依丧服制度的推行情况而定。
西汉文帝崇尚节俭，也提倡丧制从简。他在遗诏中对自己的丧事作了安排。行丧的时间是大功十五日，小功十四日，纤七日，一共三十六日。东汉人应劭认为古制丧期三年（三十六月），文帝以日易月，故三十六日。文帝以后，三十六日释服成为西汉定制。如《汉书·翟方进传》（翟方进后母死）既葬三十六日，除服起视事，以为身备汉相，不敢逾国家之制。可见西汉时官吏父母丧亡，宁假三十六天为“国家之制”。《汉书·扬雄传》应劭注云“《汉律》以不为亲行三年服，不得选举。”又《哀帝纪》载诏令博士弟子父母死，予宁三年。这些，或许不是指在职官吏的丧服制，也或许反映西汉后期丧服制有所变化，均不可详知。
东汉初年，光武皇帝绝告宁之典，公卿、二千石、刺史均不得行三年丧，由是并废丧礼。元初中，邓太后临朝，诏长吏以下不为亲行服者，不得典城选举，又兴丧礼。其后或兴或废。东汉一代，丧礼废兴不定，或予宁三年，或不予宁三年，始终没有定制。汉代统治者标榜以孝治国，故主张行三年丧制；但丧假三年，影响正常工作，尤其是高级主管官吏，一旦归宁离职，官事皆废，所以又不得不明令制止。甚至还有提前释服或夺服之举。如果大臣归行丧礼，皇帝遣使者赉牛酒至家，为其释去丧服，以返署视事，这就是释服；如果志守丧期，不肯释服，皇帝也会采取强迫方式，即夺服。例如太傅桓焉，为母“行丧逾年，诏使者赐牛酒夺服”。东汉崇尚名节孝道之风盛于西汉，宁期较西汉为长，却又废而复兴，这是一个主要原因。
致仕致仕，近似今日的退休。不过汉代致仕，一般指高级官吏。致仕的条件，主要是年老或有病。其手续，一般先由本人提出申请，或以老请，或以病请，谦称为“乞骸骨”，然后再由朝廷批准。致仕后的归养俸禄，以及是否岁时朝见皇帝等，则要看其官位、功绩和皇帝的恩宠程度。从两汉致仕事例中，《后汉书·桓焉传》。
可知两汉公卿大臣病老退休，一般均受国家的优厚待遇，不过情况不尽相同罢了。致仕就是去职，去职后不应享受在职期间的秩俸，故须另有诏令规定其俸。汉代高级官吏致仕的诸例说明，有的可以享受全俸，有的三公享受二千石俸。在一般情况下，大概只能享受原职三分之一的俸。正如《汉书·平帝纪》所载元始元年（公元年）令天下吏比二千石以上，年老致仕者，三分故禄，以一与之，终其身。不过，还有的官吏致仕时是一次性赏赐，或黄金、或钱币、或粮谷、或房屋、或车马等等。致仕后的政治待遇，除地方官定时派人“存问”之外，有些功高望重的老臣，仍可依时朝见皇帝。总之，汉代官吏致仕后的待遇高低，主要是由皇帝恩宠程度的高低而定。
与致仕相关的另一项制度是恤典。恤典，是朝廷对于高级官吏死后的一种抚恤制度。高级官吏死后，朝廷或赠赙（即以财物助丧仪）、或赠印绶、或赐谥、或赐冢地、缯绣、衣物之类，不一而足。从丧葬到死后享受的各种赠赐，因人因时而异，但也有某些共同之处，例如，有一定身份的官吏，皆赠以东园梓器，数量和品种各有不同；皆派遣官吏持节视丧，所派官吏的地位因死者身份而定；皆发部分军士送葬，数量有多有少。除赠送钱物外，又往往加官进爵。此外，官吏因公死亡，除厚加赏赐，有的并得荫其后代，如除子为郎等等。总之，恤典也是汉代官吏的一项制度，只是抚恤程度如何因人而异而已。
用人是否得当，治吏是否有方，这无疑是关系到国家兴衰存亡的重大问题。
西汉选官的范围很广，再加上察举与考试相结合，因人而授官，汉之得人，实有赖于此。尤其是汉武帝时代，求贤若渴，不拘一格选用人才，这就使武帝一朝成为人才辈出、功业兴盛的一个黄金时代。《汉书·儿宽传赞》对此有一段综述是时，汉兴六十余载，上（武帝）方欲用文武，求之如弗及，始以蒲轮迎枚生，见主父而叹息，群士慕向，异人并出。卜式拔于刍牧，弘羊擢于贾竖，卫青奋于奴仆，日出于降虏，斯亦曩时版筑饭牛之朋已。汉之得人，于兹为盛。儒雅则公孙弘、董仲舒、儿宽，笃行则石建、石庆质直则汲黯、卜式，推贤则韩安国、郑当时，定令则赵禹、张汤，文章则司马迁、相如，滑稽则东方朔、枚皋，应对则严助、朱买臣，历数则唐都、洛下闳，协律则李延年，运筹则桑弘羊，奉使则张骞、苏武，将率则卫青、霍去病，受遗则霍光、金日，其余不可胜纪，是以兴造功业，制度遗文，后世莫及。武帝一朝这种英才济济的盛况，即使在整个封建时代也不多见。西汉之所以能在我国历史上成为一个盛大皇朝，用人得当是一重要因素。东汉察举逐渐遭到破坏，后期又大规模公开卖官，朝廷完全不顾有关国家兴衰存亡的用人大计问题，灭亡是其必然趋势。
在治吏问题上，秦与两汉相比，最为得法。据《秦简》反映，秦的各级官吏，职责分明，有功者赏，有过者罚，条律不仅清楚具体而且赏罚必须执行，例如《行书》云行命书及书署急者，辄行之；不急者，日毕，勿敢留。留者以律论之。
紧急的文书要立即发送，不急的也必须当日处理完毕，否则以法论处。《秦简》中这类有关治吏的律条为数很多，说明秦治吏有方。官吏不敢怠于职守，办事效率高，吏治清明，这是秦能统一中国的一个重要因素。汉代治吏，则较秦略逊一筹。汉律中，没有秦律对官吏职责规定得那样具体。而朝廷对地方官的考课，主要是通过上计，在上计簿“具文而已”的情况下，考课也就徒具形式。然而，汉代治吏方式中，亦有比秦高明之处。汉代设置刺史，以低秩督刺和考察地方长吏，位卑权重，直通朝廷，不属守相所辖，且巡回流动，不固定于一地，这就能有效地起到监督作用。而秦每郡置监御史，固守一郡，易于和太守勾结，狼狈为奸。总的看来，汉代还是有一套治吏办法的，但贯彻并不彻底，尤其是东汉后期，几乎是放任官吏胡作非为，完全不顾祖宗治吏之法规，以致吏治腐败不堪，东汉政权亦随之灭亡。这是历史的教训。第十四章兵制兵制是秦汉封建专制主义国家机器的重要组成部分。秦代兵制是以个体小农经济为基础的兵农合一的郡县征兵制，并辅之以军功赐爵制度。西汉初的兵制因循秦代而有所损益，出现了南北军制度及诸侯王国军队。汉武帝时期，为进一步加强皇权和对外战争的需要，对兵制进行了改革，而有北军的发展和募兵制的兴起。东汉时，征兵制渐被募兵制取代，地方州牧刺史多掌兵权，边兵强悍，逐渐形成军事封建割据的状态。
第一节禁军、宫城近卫军和京畿驻军秦汉时代的军制，首先应说到宫廷禁军、宫城近卫军、京师及畿辅驻军。这都是朝廷直辖的军队。
宫廷禁军宫廷禁军，即负责宫殿门户、宫内警卫及国君出入仪仗的军队，其成员称为“郎”或“郎中”，因其轮流执兵器陈列殿下廊庑之中，故名。郎中无定员，秦统一后人数有所增加，例如仅诸生被征为郎者前后即有七百人2。郎除了侍从皇帝之外，主要职责是充作宫廷禁军。秦代郎官有三类给事禁中者称“中郎”；给事宫中者称“郎中”；给事宫外者称“外郎”。统称为“三郎”3。汉初，因循秦制。汉武帝时代，禁军中又增加了“期门郎”和“羽林郎”的名目。期门、羽林多来自精干骑射的西北边郡“良家子”，勇猛善战，“以材力为官，名将多出焉’4。期门郎无定员，多时达千人，职责是执兵送从，陛戟陈列殿下。西汉平帝时更名为“虎贲郎”；“羽林郎”大概是由原来的“外郎”（或称“骑郎”）演变而来，初名“建章骑”，后更名“羽林骑”，是皇帝车驾的骑卫。羽林郎亦无定员，或至七百人。后来，战死者的子孙又被收容训练，称为“羽林孤儿”，也编入禁军5。东汉时，宫廷禁军一称“虎贲”，即原来的期门，共一千五百人；一称“羽林郎”，一百二十八人（无常员）；一称“羽林左右骑”，左骑八百人，右骑九百人。东汉宫廷禁军一律父死子继，成为世袭兵。
宫城近卫军秦汉时代，皇宫位于京城以内的宫城里。负责宫城以内及宫城各门警卫任务的士兵称“卫士”或“卫卒”2。卫士的更代以一年为期3，从各郡受过一年军事训练的“正卒”内征调。卫士分为若干屯，在宫城各门及附近的营垒中屯驻。这些营垒称为“区庐”4。西汉时，因未央宫位于长安城西南方，《战国策·燕策》“秦法，群臣侍殿上者不得持尺兵，诸郎中执兵皆陈殿下。”《史记·荆轲列传》同。
2《史记·儒林列传》注引卫宏《古文尚书序》“秦即焚书，恐天下不从所改更法，诸生到者拜为郎，前后七百余人。”
3《史记·秦始皇本纪》“（秦二世）乃行诛大臣及诸公子，以罪过连逮少近官三郎，无得立者。”《史记会注考证》引苏林注“然则三郎者，中郎、郎中、外郎。”
4《汉书·地理志》。
5详见《汉书·百官公卿表》。
详见《后汉书·百官志》。
详见《汉书·百官公卿表》。
2《史记·秦始皇本纪》载九年（公元前238年）长信侯毐发县卒及“卫卒”。3《汉书·盖宽饶传》“盖宽饶为卫司马，及岁尽交待，上临飨罢卫卒，卫卒数千人愿复留共更一年。”4《汉书·百官公卿表》师古注引胡广云“宫阙之门内卫士，于周垣下为区庐。区庐者，若今之仗宿屋矣。”
故称“南军”。西汉南军人数一度达数万人5，各按其不同职责分别称“宫门卫士”、“南宫卫士”、“北宫卫士”及各门卫士。除未央宫外，皇太后所居之长乐宫、长安城外的建章宫、长安以西的甘泉宫及诸帝陵寝均设卫士屯驻。各营卫士“从昏至晨，分部夜行”7，巡逻值勤。天子出巡，卫士挟道护卫。东汉卫士较西汉大大减少，总数不过二千五六百人8，主要负责宫城以内的警卫，其他职责大多由虎贲、羽林左右骑及五营兵取代。故尽管说东汉“京师（洛阳）有南北军如故”9，而实际上南军已不见于史乘了。
京师及畿辅驻军秦代，京师咸阳及关中屯兵主要职责是守卫京师及维持京畿地区的治安，其兵源来自关中当地的“故秦人”，战斗力较强。秦末兵源枯竭，才于郡县“尽征”材士五万人屯卫咸阳。西汉时，京师屯军的主营位于长安未央宫北面一座永久性军垒内，称“中垒营”2，与南军相对，故称“北军”3。汉初北军有数万人4，主要来自京辅的正卒，负责戍守京师，守卫中垒营、军事监狱、武库及督造兵船，并不外出作战。武帝改革兵制，加强中央军的地位和力量，实际上主要是加强了北军的建设，故其人数、建制大大增加分置缇骑三百人、骑兵六百人、步卒一千二百人，专门负责维持京师及三辅治安；另设诸城门屯兵及三辅、三河、弘农诸营屯兵中垒营屯驻北军中垒门内外，掌四城5；屯骑营屯驻募自三辅的骑士；步兵营屯驻上林苑门，屯兵为募自三辅的步卒；越骑营屯驻轻骑兵；长水营屯驻长安城外长水宫、宣曲宫，屯兵为招募的胡人骑士；胡骑营屯驻左冯翊池阳宫，屯兵为招募的胡骑；射声营屯驻募自三辅的弓弩兵；虎贲营屯驻募自三辅的车兵。北军诸营的来源较复杂，既有由原北军诸营演变而来的，也有新增加的；既有征兵，也有募兵；既有三辅汉人，也有边郡胡人。北军诸营各兵种分工明确，技术装备精良，除戍卫京畿之外还5《汉书·武帝纪》建元元年（公元前40年）诏“卫士转置送迎常二万人，其省万人。”《汉旧仪》“飨卫士万五千人。”恐非卫士之全部，《汉书·韦玄成传》言元、成时帝后陵寝三十余所“用卫士四万五千二百一十九人”。
详见钱大昕《廿二史考异》、《汉书拾遗》。
7胡广《汉官解诂》。
8详见《汉官》、《汉官仪》。
9《文献通考·兵考》。
《史记·秦始皇本纪》。
2详见钱文子《补汉兵志》。
3《汉书·刑法志》“京师有南北军之屯。”
4《汉书·高帝纪》淮南王反，发材官与中尉卒三万人为皇太子卫，军于霸上，此恐非北军之全部。5《汉书·百官公卿表》写作“西域”，王念孙以为作“四城”是。
要经常出征。至武帝时，北军制度已臻完备。东汉，专职警卫京师洛阳城内的“缇骑”仅二百人，多出自富家子弟；“执戟”五百二十人，多出自寒家；此外，洛阳城门屯兵仅“缇骑一百二十人”2。人数大大少于西汉。东汉北军有屯骑、越骑、步兵、长水、射声五营，其中长水营一千三百六十七人（一说七百三十六人），其他四营各七百人3。北军五营初由刘秀元从士兵改编而成，其中长水营由乌桓骑兵组成。后来逐渐形成父死子继的“世兵”制度4。至安帝时，五营士卒多以洛阳官吏、富商的游惰子弟入钱谷充任5。因此，东汉后期中央军逐渐腐败，出现“王旅不振”的局面。中平元年（公元84年）黄巾起义，东汉中央军在都亭屯兵，并分屯函谷、广成、伊阙、大谷、轘辕、旋门、小平津、孟津等八处关隘，以加强京师的防御力量。中平五年（公元88年），又以左右羽林五营、洛阳各处屯兵及各地招募的军队临时改编为八营，称“西园八校”7。实际上，这时中央军的制度已经彻底败坏，各部分裂涣散，其后遂为董卓所吞并。东汉的中央军名存实亡。
详见《汉书·百官公卿表》、《汉官仪》、《汉旧仪》。
2《汉官》。
3《后汉书·百官志》、《汉官》、《汉官仪》。
4《后汉书·西羌传》。
5《后汉书·安帝纪》、《三国志·王郎传》。
《后汉书·何进传》。
7《后汉书·灵帝纪》注。
第二节郡国兵秦汉时代的郡有“边郡”与“内郡”之分。汉代，内地除郡之外，还有诸侯王国。所谓郡国兵就是指内郡兵与诸侯王国兵而言。
秦汉诸郡有“更卒”在当地服役，实际是一种劳役，虽也有警备地方治安的职责，但一般不算在兵役之内。因此，郡国兵在秦代和西汉前期主要是指地方按户籍征发到郡（国）县服兵役的“正卒”。正卒有“材官”、“骑士”、“轻车”、“楼船”等兵种。
材官，即步兵。秦代步兵统称“材官”或“材士”，“汉兴，天下既定，踵秦而置材官于郡国”2。材官是郡国兵的基本成分，人数最多。材官有各种称谓，如“锐士”、“陷阵”、“奋击”、“虎贲”，皆形容材官之多力；又如“蹶张”、“引强”、“弓关”、“佽飞”、“射士”、“趣强”，皆形容材官之善射。总之，器械击技与弓弩箭矢是材官的主要军事技术装备。材官以三河、颍川、沛郡、淮阳、汝南、巴蜀诸郡为最多。
骑士，即骑兵。春秋时代仅有车兵，战国时代出现骑兵，并称“车骑”。其后骑兵又成为一个独立的兵种，秦代称“骑士”3。汉循秦制，也在郡国兵中置“骑士”。诸兵种中，骑士是仅次于材官的兵种。骑士以三辅及西北边地如金城、天水、陇西、安定、北地、河东、上郡等地为最多。
轻车，即车兵，是驾驭战车作战的兵种。车兵单称“轻车”，与“骑士”并称“车骑”。车兵曾是最重要的兵种，后因骑兵的出现以及作战地形的复杂化，逐渐退居次要地位。秦代的车兵是辅助兵种或军官坐乘。秦代车兵地位较高，第三级爵“簪袅”为“驾驷马者”，第四级爵“不更”为车右，第五级爵“大夫”为车左。汉初常用车兵作战，武帝以后，车兵则通常用于军需运输。轻车一般多出于内郡，如三河、颍川、沛郡、汝南、巴蜀诸郡。楼船，即水兵。战国时秦国已有水军，有载兵作战和运载军需的舫船2，在对楚国作战中经常使用。秦代的水兵——楼船士，是南征百越的主要兵种之一，起了相当大的作用。汉循秦制，于郡国置楼船士。江淮以南多水，故楼船士多出于江淮以南诸郡3。
材官、骑士、轻车、楼船在内郡每年一度由各地征发，集中到本郡服兵役，接受军事训练，维持地方治安，战时则由中央统一征调出征作战。西汉与秦不同的是，除郡之外还有诸侯王国。汉初，诸侯王国多拥强兵劲卒，有些王国甚至甲兵多达数十万人4，而且对中央有较大的独立性。从郡县征调“卫士”，是到京师服役，而诸侯王国征调“正卒”作“卫士”，只是在诸侯王府服役。这种情况在“七国之乱”被平定之后才有所改变，诸侯王国同于郡《汉官仪》“高祖命天下选能引阙蹑张、材力武猛者，以为轻车、骑士、材官、楼船。”2《汉书·刑法志》。
3《史记·灌婴列传》“推故秦骑士重泉人李必、骆甲习骑兵。”
《后汉书·百官志》注引刘劭《爵制》。
2《史记·张仪列传》“舫船载卒，一舫载五十人与三月之食，下水而浮，一日行三百余里。”3详见钱文子《补汉兵志》。
4《汉书·吴王濞传》“发书遗诸侯，书曰‘敝国虽狭，地方三千里，人民虽少，精兵可具五十万。’”《汉书·龚胜传》言诸侯王国人不得入京师“宿卫补吏”。《贾谊传》“逋逃而归诸侯者已不少矣。”劳榦《汉代的兵制及汉简中的兵制》（载《历史语言研究所集刊》942年第0本）“在王国方面是只县，其军队制度与郡县也没有什么差别了。武帝以后，募兵和刑徒兵等制度的出现部分地取代了郡国征发正卒的制度，郡国兵的构成开始发生变化。东汉初，由于常备兵制已经建立，于是罢郡国的材官、骑士、轻车、楼船，取消了正卒制度2，只是在战时才有临时性的征兵。这样，东汉时往往只在某些郡国的军事要地设置常备军屯驻，以取代更代番上的正卒。
东汉，屯兵人数较多者称“营”，一般多在边郡，内地郡国较少3；屯兵人数较少者称“坞”，多在内地郡国，如魏郡、赵国、常山、中山置六百一十六坞，河内通谷冲要置三十三坞，扶风、汉阳、陇道置三百坞4。这些郡国屯兵大多是招募而来的职业兵，后来逐渐变成父死子继世代为兵的“世兵”，对地方的刺史、牧、守的人身依附关系也大大加强了，故后人评论东汉兵制，“长从募士多而郡国之兵坏矣”5。
做王国自己的卫士，京城的卫士和边郡的戍卒都不做。”可见诸侯王国正卒不在中央服役。2《后汉书·光武帝纪》建武七年（公元3年）诏“今国有众军，并多精勇，宜且罢轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏，令还复民伍。”
3《后汉书·西羌列传》、《南匈奴列传》、《南蛮列传》。
4《后汉书·西羌列传》。
5钱文子《补汉兵志》。
第三节边防兵春秋战国时代，各国边地往往设郡作为守御边境的军事重镇。秦统一后，天下设三十六郡（后增至四十余郡），而以“边缘有夷狄障塞者为外郡”。秦代外郡驻扎边防兵；其职责是戍边备敌守土，遇有战事则从征出战。西汉初，中央政权力量较弱，边防主要依靠异姓诸侯王国，如以楚、淮南、长沙诸国防御越人，以燕、韩、代、赵抵御匈奴。其后又以同姓诸侯王取代异姓诸侯王。文帝时，由中央直接控制的边郡只有四个2。“七国之乱”平定后，边郡及边防兵遂置于中央直接控制之下。武帝时，南平三越（南越、闽越、东海）、北击匈奴、东并朝鲜，拓边数千里，先后在沿边设置数十郡。自武帝以后，对内附于汉朝的少数民族多在边地设置“属国”加以安置。另外，宣帝时，又在西域设都护府，置屯兵。因此，汉代边防兵除边郡兵之外，还有属国兵和西域都护府的屯兵3。
边郡兵秦代守卫边防的有民兵、戍卒和谪戍三种人。从内地发往边地的人也有“迁”、“戍”、“谪”三种形式。早在战国时代，秦国即从内地向人烟稀少的边郡徙民及罪犯，称为“实边”。徙边之民的户籍在边郡，平时垦荒种田，一旦有警，男女老幼一律从征，分别编入壮男、壮女、老幼三支队伍戍守备敌。实际上，这是作为边防兵辅助力量的民兵制度。正规的边防兵称“戍卒”，除了从边郡征发外，主要来源于内郡的“正卒”。戍卒除了修城、筑塞，还要候望、警戒、巡逻。秦制边地每城有若干署——哨所。每署管理若干戍卒，他们的名字都写在木板上，置于署中以备检查。戍卒上署迟到或擅自离署都要判罪2。戍卒每年更代一次。秦末，戍卒兵源枯竭，于是又增加了强制性的“谪戍”，征发诸“尝逋亡人”、“赘壻”、“贾人”、“治狱吏不直者”、“尝有市籍者”、“大父母、父母尝有市籍者”乃至“闾左”戍边，大大激化了阶级矛盾。
西汉因循秦制，边郡的编户齐民除了极少数入选为禁军者外，一般只在本郡服兵役，守卫边境3。待服役期满后，复员归农。如遇战事，仍要从军作战。此外，也有内地郡国征发到边郡服役，每年更代一次的戍卒4。但是，汉初较秦代戍卒数量大大减少，全部北方边郡戍卒通常不过万人。边地如有重大军事行动，往往由中央调集内地军队出征，战争结束立即返回，不在边地《后汉书·章帝纪》韦昭注。
2《史记·汉兴以来诸侯年表》“汉兴，高祖子弟同姓而王者九国，唯独长沙异姓，而功臣侯者百有余人汉独有三河、东郡、颍川、南阳，自江陵以西至蜀，自云中至陇西，与内史凡十五郡。”其中，边郡唯蜀郡、陇西、北地、上郡而已。
3详见《汉书·西域传》。
《商君书·兵守》“三军，壮男为一军，壮女为一军，男女之老弱者为一军。”《墨子·备城门》“守法，五十步，丈夫十人，丁女二十人，老小十人。计之，五十步，四十人。”2《墨子·号令》。
3劳榦《汉代兵制及汉简中的兵制》“边郡人除作过正卒以外仍要作戍卒，不过只在本郡屯戍而已。”4从汉简看，戍卒大部分是关东人，少数是本郡人。
常驻。汉初边防力量薄弱，不足以防止匈奴南下骚扰，而大规模的边地屯军的军需供应又难以保证，而且每年一度更代番上的戍卒又不习边事，不利于作战。因此，文帝前元十一年（公元前9年）晁错上疏建议改革边防制度，募民于塞下屯田以防御匈奴“徙民实边，使远方无屯戍之事，塞下之民父子相保”。实际上是秦代迁民实边政策的继续，也是一种民兵制度。至武帝时，在西北边地“开田官”，“斥塞卒六十万人戍田之”2，在边地屯田戍守，称“戍田卒”。
东汉初，“海内人民可得而数，裁十二三，边陲萧条，靡有孑遗”。边境屯田制度破坏殆尽，无民屯田，无卒戍守。建武二十一年（公元45年），刘秀派马援修缮边防设施，“稍兴立郡县十余万户”，各置令长，招还流亡百姓，并于边地设立三营，屯田殖谷，徙弛刑谪徒以守边3。东汉内郡罢弛征发戍卒番上戍边的制度，边地屯戍的士卒多由招募而来。除光武时所置三营外，明帝时为隔绝南北匈奴，置度辽营于五原曼柏；和帝时于南越置象林营；安帝时为防御鲜卑置渔阳营，又于辽东属国置扶黎营4。东汉后期，边地诸营兵逐渐成为“世兵”，对边郡牧守边将的人身依附关系加强，变成其私人部曲。
属国兵奏代的“属国”有两种类型一种是少数民族举族臣服于秦的，称为“臣邦”5；一种是少数民族部分或成批投降内附的，秦特设一专门机构管理，称“属邦”（汉称“属国”）。这种制度汉代沿袭下来并有所发展，对边防制度产生了重要的影响。
“臣邦”又分为“外臣”和“内臣”2，仍保持其原来的部落结构。外臣有相对独立性，仅表示礼仪上的臣服；内臣则要除边关、置吏、用秦或汉法。不过，既然外臣和内臣都称“臣”，就都有共同守御边陲的义务。外臣尚有“葆塞”与“不葆塞”两种，但即使不葆塞的外臣，遇到紧急情况也必须入葆守塞3。
秦的属邦就是汉代的属国。属邦（国）收纳少数民族的归降者，他们脱《汉书·晁错传》。
2《汉书·食货志》。
3《后汉书·郡国志》刘劭补注。
4《后汉书·南匈奴传》、《南蛮传》、《西羌传》、《安帝纪》、《鲜卑传》。5秦简《法律答问》有“臣邦人”、“真臣邦君公”、“臣邦真戎君长”、“臣邦君长”等等称谓；《后汉书·乌桓传》“封其渠帅为侯王君长者八十一人，皆居塞内，布于缘边诸郡，令招来种人。”可见是秦汉相沿的制度。
《汉书·百官公卿表》“典属国，秦官，掌蛮夷降者。”秦代兵器铭文也有“武库受属邦”（少府铜矛）、“诏事属邦”（吕不韦戈）、“属邦工”（铜戈）等称谓。可见属邦是秦制，汉代改称属国。2秦简《法律答问》有“者（诸）侯外臣邦”之谓；《汉书·两粤传》“高皇帝幸赐臣佗玺，以为南粤王，使为外臣，时内贡职”之语；《史记·朝鲜列传》“辽东太守既约满为外臣，保塞外蛮夷，无使盗边”。《史记·司马相如传》“是时邛、筰之君长多欲愿为内臣妾。”3青海孙家寨汉简“诸塞外蛮夷为外臣葆塞及不葆塞者，外有急，军吏谨以辨道。其不入葆及不居堑内与吏卒相佐者，辄言二千石。”（《文物》982年2期第338页）
离了原部族而归属于秦的属邦。属邦是为了防御塞外游牧部族的侵袭而设置的。在属国内，把归顺的少数民族人编成军队，用于作战和边防。西汉文帝时，贾谊建议“将必以匈奴之众为汉臣民，制之令千家而为一国，列处之塞外，自陇西延至辽东，各有分地以卫边，使备月氏、灌窳之变。”4西汉自武帝元狩二年（公元前2年）匈奴昆邪王内附，武帝遂以其降地设河西四郡，由汉人屯田戍守，而将归降的匈奴人分置于五个属国天水郡勇士县、安定郡三水县、上郡龟兹县、西河郡美稷县、五原郡蒲泽县5。此后又增置西河、北地、金城诸属国。属国兵以少数民族为主，多按氏族部落编制，他们精于骑射，在对外作战和守卫边防中起了很大作用。
臣邦和属国兵往往悍勇难制，叛服无常。而且，属国兵是常备的职业兵，衣食俸禄皆仰给于“县官”，也造成财政上沉重的负担。
东汉属国较西汉更多。东汉既罢戍卒更代番上之制，北方边地除招募屯田卒外，边防更多地是依赖属国兵。自南匈奴款塞之后，东汉政府大量使用属国兵守边。例如，南单于居西河美稷，列置匈奴诸王为捍戍使韩氏骨都侯屯北地、右贤王屯朔方、当于骨都侯屯五原、呼衍骨都侯屯云中、郎氏骨都侯屯定襄、左南将军屯雁门、栗藉骨都侯屯代郡。另外，还有广汉属国、蜀郡属国、犍为属国、张掖属国、张掖居延属国、龟兹属国、辽东属国等等。东汉政府对边地少数民族采取“以夷制夷”的政策，利用民族之间的矛盾使之相互制约。例如，先以鲜卑、后以南匈奴对付北匈奴，又以南匈奴对付鲜卑和西羌。东汉后期，还利用属国兵镇压内地汉族人民的起义。东汉边兵强于内郡兵，而边兵中尤以西北边兵最为强悍，东汉末凉州军阀董卓就是凭借西北边兵起事的。
西域都护府屯军汉武帝时北击匈奴，西破楼兰、姑师，联乌孙、伐大宛，开辟了西域。
此后，西汉军队又五争车师，完成了对西域的统一。为了确保西域的安全和“丝绸之路”的畅通，断匈奴之右臂，西汉政府在西域设置屯戍，大大延长了对匈奴的防线。史称“自敦煌西至盐泽，往往起亭，而轮台、渠犁，皆有田卒数百人”，“置使者校卫领护”。西汉政府在西域设置的常驻机构称为“西域都护府”，实行屯田戍卫制，其屯田区初在轮台，后移渠犁，元帝初元元年（公元前48年）又移至车师前王庭，由戊己校尉领护。西域都护府最初都护属国三十六，哀平之际增至五十五国。西域诸属国军队的组织形式仍保持着自己的相对独立性，但对汉朝政府有出兵从征的义务，都护府也可以直接调发属国军队出征，各属国有对西汉屯驻在西域的军队供应廪食的义务。王莽时，西域诸国叛归匈奴。东汉明帝至顺帝时曾几度设置西域都护府于车师，顺帝以后才逐渐放弃了对西域的控制。
4《新书·匈奴》。
5《汉书·武帝纪》。
《汉书·西域传》。
第四节征兵制应征条件和应征士兵的待遇秦代至西汉前期的兵役制度以郡县普遍征兵制为主。秦统一后，在全国推行郡县制之下的户籍什伍制度，国家直接控制了以“户”为单位的“编户齐民”，按伍、什、里、乡、县逐级管理。籍隶于什伍的编户齐民是征兵的主要对象。汉循秦制，略有损益。到武帝以后，对外战争频仍，征兵的主要对象——个体小农纷纷破产，户籍制度也受到破坏，兵源不足，征兵制逐渐衰落。到东汉，征兵制便被募兵制取代了。
征兵制对年龄有明确规定。男子达到服役年龄正式“傅籍”，著于名册，称为“傅”；停止服役的年龄称为“免老”，或称“老”。秦代始傅的年龄是十五岁，免老的年龄有爵位者是五十六岁，无爵而为“士伍”者是六十岁2。汉初沿用秦制，景帝前元二年（公元前55年）改为二十岁始傅3，至迟在昭帝始元六年（公元前8年）以前又改为二十三岁4。汉代免老的年龄是五十六岁。这一规定一直沿用到东汉。不过，在实际执行过程中，往往超过规定。如秦代遇有“大役”，即大规模的战争，老者也不免役；汉代，更有小至十二岁，老至七十以上被征兵的例子5。
征兵制对征兵对象的身份有明确规定。秦代，一般情况下征兵对象严格限制在隶籍于“什伍”内的编户齐民，包括无爵的“士伍”、一级爵“公士”至四级爵“不更”（不更仅免其“更卒”之役，不免其兵役）。身份低于“士伍”的贱民和奴隶没有正式服兵役的权力，即使从军，也只能作“徒兵”7；而身份高于“不更”者，名籍不列于什伍之内8，享有免役的特权。西汉军功赐爵制度趋于轻滥，自无爵的“士伍”至八级爵“公乘”通称“民爵”，都要服兵役9。武帝时又设立“武功爵”，自七级爵“千夫”以下都要服兵役。西汉后期，军功爵、武功爵制度皆由轻滥而败坏。至东汉，爵秩制度徒具形式，对服兵役者身份的限制失去了任何实际意义。
征兵制对服役者的身体条件有明确规定。傅籍时，身体羸弱或有残疾者称为“罢癃”，只服劳役，不服兵役。傅籍的身高标准是六尺至六尺五寸以上，不足六尺者称为“小”2，不得服兵役。
秦简《编年纪》墓主喜十七岁始傅。
2《汉仪注》“秦制十二爵，男子赐爵一级以上，有罪以减，年五十六免。无爵为士伍，六十乃免老。”3《汉书·景帝纪》“二年冬十二月，令天下男子年二十始傅。”
4《盐铁论·未通》“今陛下（昭帝）哀怜百姓，宽力役之政，二十三始傅，五十六而免。”5劳榦《居延汉简考释·簿录》《名籍类》、《车马类》。
《后汉书·百官公卿表》注引刘劭《爵制》不更，“不豫更卒之事”。7秦简《魏户律》、《魏奔命律》。
8秦简《法律答问》“大夫寡，当伍及人不当？不当。”大夫以上不在户籍什伍的编制中，当为免役之民。
9《汉书·高帝纪》五年（公元前202年）诏“军吏非七大夫以下，皆复其身及户，勿事。”又曰“七大夫，公乘以上，皆高爵也。”《汉书·食货志》晁错说文帝“令民受爵至五大夫以上，乃复一人耳。”《汉书，食货志》“诸请买武功爵官首者，试补吏、先除，千夫如五大夫。”2秦简《仓律》。
秦代兵役制度对每户征兵的人数也有规定《戍律》称“同居毋并行。”即每户中已傅男子不同时服兵役，至少须留一人在家中，以保证农业生产的进行。
上述各项规定仅适用于平时，在战时尤其是遇“大役”或兵源不足的情况下，随时可能逾制征兵。
在兵农合一制度下，应征士兵除国家供应的一部分物资以外，还有自带的部分。由国家供应的部分包括武器装备和军粮。秦汉时代武器由国家统一管理，士兵入伍后由国家统一发放，退役时上交国家。至于甲兵的授还有专门的条律规定3；国家供应军粮称为“禀”，或称“禀军中”，依爵秩身份以及在军队中的地位高下，禀给的数量也有等差4。一般情况下国家“下调郡县转输粟菽刍蒿”5，供应军队，但也时有“自赍”军食的情况。衣物的供应，除没有财产的奴隶、刑徒兵由国家统一供应，称“禀衣”之外，应征士兵都要自带钱物2。军队往往设有“军市”供士兵买卖物品。
免役的特权兵役是秦汉时代人民最沉重的负担，故征兵制度规定统治阶级享有免役的特权，称为“复除”。秦代复除特权主要限于第五级爵“大夫”以上者3，以及与之地位相当的各级官吏和隶于宗室“属籍”的皇室贵族。这些人依其等级的高下，分别可以享有复其身、复其家、复其宗族及依附人口等特权。此外，交纳粟、帛、资多者也可以复其身4。汉代，随着统治阶级构成的复杂化，有关复除的规定及享有复除特权的对象也趋于复杂宗室、王子侯的宗族皆列入“宗正”的“属籍”，永不服役；外戚、功臣封侯者世世免役；全国官吏除最低级的小吏以外，都有爵位，凡爵在第九级“五大夫”以上，月俸在六百石以上者都免役；低级官吏中县、乡的“三老”免役；凡选举为孝弟力田、博士弟子及能通一经者皆得免役；此外，还有特诏免其一年、两年、若干年乃至终身之役的情况5；平民如不服役，可以出钱、物代役；如要免去“正卒”之役或战时征调的兵役，则必须买爵。文帝时纳粟四千石买爵至五大夫即可免役；武帝时又规定纳奴婢、纳栗、纳钱可得补吏免役，并创“武功爵”，买爵至第七级“千夫”，与五大夫相等，可以免役2。至西汉后期，3秦简《效律》、《工律》。
4秦简《传食律》。
5《史记·秦始皇本纪》。
秦简《金布律》。
2云梦睡虎地秦墓四号木牍。
3秦简《法律答问》言“大夫”不在什伍之内，故有免役特权。
4《史记·商君列传》。
5以上详见钱文子《补汉兵志》。
《汉书·食货志》晁错言“令民有车骑马一匹者，复卒三人。”
《汉书·食货志》晁错言“今募天下入粟县官，得以拜爵。”于是文帝“令民入粟边，六百石爵上造，稍增至四千石为五大夫，万二千石如大庶长，各以多少级数为差”。
2《汉书·食货志》“有司请令民得买爵，及赎禁锢、免、减罪，请置赏官，名曰‘武功爵’诸请买武功爵官首者，试补吏、先除，千夫如五大夫。”“乃募民能入奴婢，得以终身复。”赐爵、卖爵免役制度的轻滥，导致兵源匮乏，已无法正常地征发兵役。随着募兵制的发展，常规的军功爵免役制度已失去了实际意义3，而其他各项免役制度也仅在临时性征兵时才起作用。
兵役的多种名目秦代兵役与劳役合称“力役”，有更卒、正卒、戍卒、卫士等名目。汉制，男子已傅未老，每人每年都要到郡县服劳役，一月而更，故称“更卒”。更卒主要从事劳役，也担任地方的警备。应服“更卒”之役者如不亲自服役，须出钱雇人代役。以后雇更钱又演变为“更赋”，变成了赋税的一种。更卒服役期满后还复民伍。由于更卒主要是一种劳役，故不在正式兵役之列。正式的兵役首先是“正卒”。正卒在内地郡国服役，时间、地点、服役内容皆列于正规的军事制度之内4。郡（国）县征兵之后，士兵服兵役的第一年，皆在本地接受军事训练，因地制宜，或为“材官”，或为“骑士”，或为“轻车”，或为“楼船士”，“习射御骑驰战阵”。按照汉代制度，每年秋季由郡县长官对训练成绩进行考核。除了训练之外，也担任地方警备以及辅以各种劳役。一年期满，便复员归农或者征调番上，作“戍卒”或“卫士”。作过正卒者，已掌握了基本军事技术，归农期间实际上相当于一种预备役，战时可随时应征。
在通常情况下，卫士和戍卒主要是从内地郡县中已作过一年正卒的在役或复员者中征发2。从役的卫士、戍卒已经掌握了基本的军事技术，按所在郡县乡里为单位编制，征调的人数和番上的时间都有严格规定，人数不足或延误期限要按“乏徭”、“乏军兴”、“失期”罪论处3。卫士和戍卒服役的期限相同，都是一年。二者的区别在于服役的地点不同赴京师戍卫者称“卫士”，属于朝廷军系统；赴边地屯戍者称“戍卒”，属于边防兵系统。一般说来，作过卫士便不再作戍卒，反之作过戍卒也就不再作卫士了4。作卫士或戍卒一年期满，如果需要，还可能延长服役期，甚至有延期三至四年者5。服3元帝时，“以用度不足，民多买复，无以给中外徭役”；东汉初，爵至关内侯才得复除（《周礼·地官》郑众注）。
4《汉书·食货志》颜注“正卒，谓给中都官者也。”《左传·襄公九年》孔颖达疏“正徒常共官役，若今之正丁。”按正卒乃相对更卒杂役而言，其名籍在朝廷，可供朝廷调遣，故为正规兵役，称“正卒”。
《后汉书·百官志》刘劭注引《汉官仪》卷上。
2正卒是已在郡县接受一年训练的兵员，卫士和戍卒则是被朝廷调出服役或作战的兵员，故当在受训之后调发。详见钱剑夫《秦汉赋役制度考略》第80页及注。
3秦简《徭律》；汉有“军兴法”，见《史记·司马相如传》；《史记·陈涉世家》。4《汉书·食货志》董仲舒言“为正一岁，屯戍一岁”；而《汉官仪》则言“一岁作正卒，一岁作卫士”。不过，汉代兵役为两年，除作正卒一年外，另外再服役一年。可见，如果作卫士，便不作戍卒，反之亦然（详见劳榦《汉代兵制及汉简中的兵制》）。
5《史记·汉兴以来将相名臣年表·大事记》吕后五年（公元前87年）“令戍卒岁更”；《汉书·晁错传》“远方之卒守塞一岁而更”；《汉书·沟洫志》如淳注引《律说》“戍边，一岁当罢”，而《汉书·盖宽饶传》卫士“复留更一年”；《尉缭子·兵令》“军无功者戍三岁”；秦简《除更律》有服役四岁之例。
役期满者要等待下一期番上的卫士或戍卒到来之后才能复员，不得擅自离去，“不候代者，法比亡军”。复员归农后，遇有战事，随时还可能被征调从军。
边郡兵役和封国兵役边郡居民的兵役与内郡国邑是有所区别的。边郡居民服兵役，其主要职责就是在本地接受军事训练，戍守本郡边境。一般只有“六郡良家子”才到京师服役，加入朝廷的禁军2。北方边郡的兵役主要有“骑士”和“戍卒”两种，而兵役的负担则比内地郡国重得多。西汉初内郡有高爵者可以免役，但在边郡则不得免役，而且服役的年龄也大大超过内地已傅免老的规定3。秦汉时代边郡居民大多来自内地，专以屯田戍边为职，而且其中又以“谪”及“赎罪”之类性质者为多，故兵役较内地郡国更为繁重4。
在西汉初，诸侯王国对朝廷有相对的独立性，故征兵制度也不尽统一。
汉初诸侯王国之大者，其规模仪制几与汉廷相捋，封土占全国泰半，一国或兼数郡之地。有的诸侯王诱致天下豪杰、逋亡人为兵，如吴王刘濞即拥兵二十万人，最终酿成“七国之乱”。景、武以后，诸侯王国势力越来越小，完全置于朝廷控制之下。法律规定诸侯王不得“擅爵人”、“赦死罪”、“收纳亡人”2、“藏匿逋逃”3，严格了王国属县的户籍制度，保证了征兵制在王国推行。另外，规定王国不得私自调动军队，统一了军政。这样，王国的兵制与郡县已大体一致了。略有区别的是，诸侯王国县邑居民虽有正卒、卫士、戍卒制度，但王国的卫士不在京师服役，只在王府作卫士，而且不得到京师“宿卫补吏”4。在王府服役的人数与期限有明确规定，逾制者要受处罚。王国居民的戍役与郡县相同，战时的临时征兵也是郡、国并举，没有多少区别。到了西汉后期，“诸侯王唯得衣食租税”5，征兵制度与郡县就没有什么差别了。东汉，诸侯王国的卫士制度仍有所保留。诸侯王“就国”随从的卫队仅有“虎贲”、“官骑”以及所用的兵弩、厩马，人数很少，至多不过一百人左右，而且来自北军胡骑，属朝廷军系统，与地方的征兵制已没有什么关系了。
征兵制的败坏《尉缭子》。